Bütçe Sistemi, Bütçe Sistemlerini Yenilemek

Anahtar Kelimeler; Bütçe, Bütçe Sistemleri, Bütçe Teknikleri, Bütçe Programı, Yönetim Sistemleri

Bütçeleme kamu yönetiminde asla kolay bir iş olmamıştır. Her şeyden önce bütçe politik bir dökümandır. Laswell'in dediği gibi "politika kimin neyi, ne zaman, nasıl alacağı" ise bütçe bunun cevabıdır. Bütçe ile, kamu görevlileri hangi vergileri kimin ödeyeceğine ve hangi yararları kimin elde edeceğine karar vermektedirler. Hatta bugün bu yarar ve bedelin hangi nesiller tarafından paylaşılacağına ve ödeneceğine bile karar verilmektedir. Bu bakımdan bütçelerin yalnız kamu maliyesinde değil anayasa hukukunun köklerinde yer aldığını unutmamak gerekir. 

Bugünkü bütçe sistemleri esas itibariyle 19. yüzyıl ve daha öncesi dönemlerin siyasal ve ekonomik yapılarında ortaya çıkmış ve o günlerin kral-meclis-hükümet-bürokrasi etkileşimi ile toplumsal ve siyasal güç dengelerinin yarattığı ve o günlerin sosyo ekonomik gereksinimlerinin somutlaştırdığı yöntem ve tekniktir. Bugünün borçlu devletinde, sosyal güvenlik sistemlerinin açık vermeye başladığı bir ortamda, devletin milli gelirdeki payının büyüdüğü ve kamu maliyesinde ve teknolojik altyapının bütünüyle değiştiği bir ortamda halen uygulanan bütçe sistemlerini gereksinimleri karşılayamadığı bütün dünyada yaygın bir kanıdır. Bu revizyon kuşkusuz bildiğimiz bazı bütçe ilkelerinin çoğu ile de çatışmaz. bu ülkeler genel bir çerçevedir ve önemli olan bu çerçevenin doldurulmasıdır. O halde sorun bu sistemlerin nasıl yeniden revize edileceğinde düğümlenmektedir. 

Bütçe sistemlerinde ilginç bir yaklaşım yakın zamanlarda Al Gore Raporu ile gündeme gelmiştir. Bu raporda uygulanacak bütçe sisteminin esaslarından birisi bütçelerin iki yıllık süreler için uygulamaya konulması şeklinde ifade edilmektedir. Böylece her yıl bütçenin hazırlanması ve parlamentoda görüşülmesi aşamalarındaki uzun, yorucu ve çoğu kez yararsız prosedürler her yıl yaşanmamış ve gereksiz zaman kaybı doğmamış olacaktır. Gerçektende bu prosedürler devlet dairelerinin, parlamentonun, bakanların ve bürokratların her yıl bir kaç ayını almakta, kamuoyu bütçe ile meşgul olmakta ve kaynaklar ile zamanın boşa geçirilerek israfına yol açmaktadır. 

Al Gore Raporunda yer alan diğer konu kongrenin sınırlamalarının minimize edilmesidir bu çerçevede kurumların bir mali yıl içinde faaliyetlerini harcamadıkları paranın yüzde 50sinin gelecek yıla aktarılması düşünülmektedir. 

Çağdaş devletin kamu maliyesinin sorunları burada bitmemektedir. çünkü çağdaş devlet artık vergi devleti yerine borç devleti haline gelmiştir. Sosyal güvenlik durumlarının mevcut yada yakın gelecekteki olası açıklarını ne şekilde işleme tabii tutulacağı konusunda tartışmalar vardır. Yerel yönetimler her gecen gün güçlenmektedir. Yardım, sübvansiyon gibi programlar önemli hale gelmiştir. 

Aşağıda ayrıca belirteceğim gibi iktisatçılar arasında devletin mali açıklarının nasıl hesaplanacağı konusunda yaygın bir anlayış vardır. Bu tartışma devlet bütçesinin yöntemleri, hesaplama süresi ve tasnif gibi bir dizi uygulaması açısından yapılmaktadır. Gerçekten de kanunun vergi ve borçlanma politikalarının toplandığı bütçe sistemi tasarruf, tüketim ve yatırım ile bunların nesiller arası dağılımını önemli ölçüde etkilemektedir. 

Devlet bütçe ve muhasebe sistemi muhasebe tekniği açısından geri bir durumu yansıtan ve küçük işletmelerle, apartman ve dernek hesaplarında kullanılan bir yöntemi, işletme esasına göre muhasebe sistemine kullanmaktadır. buna karşılık ikinci temel yöntem bilindiği gibi bilanço esasını kullanmaktır. Bu yöntem belirli bir büyüklüğe ulaşan firmaların tamamı tarafından kullanılmaktadır.

Bir zamanlar American Economic Association'ın başkanlığında yapmış olan Robert Eisner yeni kitabında işte bu ayrımdan yola çıkarak devletin bütçe sistemini sorgulamaktadır. Bu sorgulama özellikle bütçe açıklarının ve devlet borçlanmasının tartışılmasının bir uzantısı olarak yapılıyor. Eisner devlet bütçe sisteminin özel işletmelerin kullanıldığı temel muhasebe ilkelerini ihlal ettiğini söylüyor. Devlet bütçe sistemi harcamalar ile yatırım harcamaları arasında ayırım yapmamaktadır. Ona göre eğer ayrı bir sermaye ve yatırım hesabı olmasaydı hemen bütün büyük şirketler açık veya zarar ilan ederlerdi. Özel işletmeler bilanço esasına göre muhasebe tuttukları için, sermaye harcamalarını cari harcamalardan ayırırlar ve yalnızca amortisman masraflarını kar zarar hesabına atarlar. Aynı ilkeyi devlet bütçe sistemine uyguladığımızda karşımıza çok farklı devlet bütçesi ve bütçe açığı çıkar.  

Eisnerin bu yaklaşımını özellikle hem büyüyen hem de bunu borçla finanse eden bir kamu ekonomisinde son derece önemli sonuçları vardır. Diğer yandan bütçe sisteminde birleşme fikri bununla sınırlı değildir. Devlet bütçesinin bilanço esasına göre hazırlanmasını öngören bu görüşün yanı sıra sosyal güvenlik programları gibi ileriye yönelik taahhütleri, fiyat düzeyi ve faiz oranı değişiklerinin etkisini bütçe sistemlerine dahil etmek; varlıklar, gayrimenkuller ve binaların değerlerindeki değişmeleri bütçeye koymak gibi düşünceler vardır. 

Bütçe sistemlerine ilişkin olarak ileriye sunulan belki de en radikal görüş Geleneksel Muhasebe denilen sistemdir. Geleneksel yöntem vergilerin ve harcamaların ekonomik büyüme ve tasarruflar üzerindeki etkileri ölçme yaklaşımının başarısızlığı bu yöntemin çıkış noktasıdır. Bu yöntem mevcut ve gelecekteki nesillerin gelecekte ödeyecekleri vergileri ve transfer harcamaları hesaplayarak bir tablo haline getirmektedir. Bu vergiler ve transfer harcamalarını netleştirilip net şimdiki değeri bulunmakta ve gelecekteki kamu harcamalarının net şimdiki değeri ile kıyaslanmaktadır. Gerçektende başlangıçta karmaşık gibi görünen yöntem aslında belirli varsayımları olan ekonomik karar verme aracıdır. günümüzde özellikle borçlanmanın göreli olarak büyümesi vergilerin, borçların ve sosyal transferlerin nesiller arası dağılımını önemli hale getirmiştir. Özetle yükler ve menfaatlerin nesiller arası dağılımı önemlidir. Nesilsel Muhasebe vergi indirimleri ve artırımlarının, borçlanmanın, yatırımların, sosyal güvenlik sisteminin yük ve yararlarının belirlenmesi politikalarında son derece önemli bir bakış açısı sağlamaktadır. Nesilsel muhasebe sistemi makro ekonomik politikaların belirlenmesinde ve uygulanmasında önemli bir araç olarak kullanılabilir.  

Bütün bu tartışmaların odaklandığı nokta şudur: Bütçeler son derece önemli ekonomik, mali ve sosyal bir araçtır. Bu aracın, politikaların tespit ve uygulanmasında etkin bir şekilde kullanılması gerekir. Bu nedenle bütçeler hazırlanma yöntemleri, kapsamları, siyasal bir metin olarak kabul ve yürürlüğe konuluş prosedürleri açısında günümüz gelişmeleri çerçevesinde yeniden gözden geçirilmelidirler. Bütçe sistemleri herşeyden önce bürokrasiyi azaltmalı ve etkinliği teşvik etmelidir. Bütçe sisteminin karar alma ve uygulama sürecini her aşamada iyileştirmesi gerekir. Bütçeler kamusal alana giren bütün kurumları ve birimleri kapsamalıdır. Bu bütçelerin prosedür boyutudur. Birde bütçelerin kuşkusuz politika tercihini yansıtan boyutu vardır ama şurası bir gerçektir ki geçmiş yüzyılın bütçe sistemleri artık 21. yy'a girerken gözden geçirilmek zorundadır.