Türkiye’de Özelleştirme ve Beklentiler, Özelleştirme Tarihi 

Kamu kuruluşlarının özelleştirilmesi ilk defa İngiltere'de 1979 yılında Muhafazakâr Partinin iktidara gelmesiyle gündeme geldi ve 1980 başların­dan itibaren uygulamaya geçildi. Türkiye'de ise özelleştirme tartışmaları 1983'te başlayıp, 1986 yılında çıkarılan 1291 sayılı kanunla kurulan kamu Ortaklığı İdaresi'nin (KOİ'nin) faaliyete geçmesiyle özelleştirme uygulama­larına başlandı.

Bugüne kadar özelleştirme konusunda 4 kanun ve 12 kanun hükmün­de kararname çıkarıldığı halde KİT'lerin özelleştirilmesi konusunda başa­rılı olamadık. Çünkü, çıkarılan kanun ve kararnamelerde yetki ve sorumlu­luklar dağınık ve özelleştirme sonucu işini kaybedenlere verilecek sosyal teminatlar ve tazminatlar yeterli bulunmamıştı. Nihayet, kamu oyunun ve meclisteki partilerin çoğunun desteğini alan Türkiye'nin Özelleştirme Ka­nunu 27 Kasım 1994 tarih ve 22121 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe girdi. Kanun No. 4046'dır. 

Bu makalede özelleştirme kanunu hakkında değerlendirmelerimize geçmeden önce, Türkiye'deki Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) sistemi, özelleştirmenin faydaları ve tarifi ile bugüne kadarki özelleştirme sonuçla­rı hakkında bilgiler verilecektir. 

KİT Sistemi ve Türkiye Özelleştirme 

KİT'ler İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) ve Kamu İktisadi Kurulu­şu (KİK) diye ikiye ayrılır. Her iki kurulusun da sermayesinin tamamı devle­te ait olduğu halde, İDT'ler ekonomik alanda ticari esaslara göre mal ve hiz­met üretip pazarlarlar, KİK'ler ise tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak için kurulmuş olan KİT'lerdir. 

Sermayesinin lamamı bir İDT'ye ait olan bir isletme veya isletmeler topluluğuna Müessese denir. Sermayesinin %50'sinden fazlası bir KİT'e ait olan bir işletme veya işletmeler topluluğuna da Bağlı Ortaklık denir. İş­letme ise Müessese ve Bağlı Ortaklıkların mal ve hizmet üreten fabrika ve diğer birimleridir. KİT'lerin veya Bağlı Ortaklıkların bir firma veya işletmenin sermayesinde %50'nin altında bir paya sahip olmalarına da İştirak denir. 

Görüldüğü gibi KİT'lerin özelleştirilmesi söz konusu olunca tek tip hukuki ve iktisadi bir kuruluş değil. İDT, KİK, Müessese, Bağlı OrtakIık. İşletme ve İştirakler gibi çeşitli tipteki kuruluşlar önümüze çık­maktadır. Onun için özelleştirmede tek tip bir özelleştirme modeli ve uygulaması mümkün değildir. 

Ayrıca bu kuruluşların faaliyet alanları da çok çeşitlidir, Mesela, TCDD'nin esas görevi yolcu ve yük taşımacılığı olduğu halde bu kuruluşun Adapazarı Vagon Sanayii, Eskişehir Lokomotif ve Motor Sanayii, Sivas De­miryolu Makineleri ve Liman İşletmesi olmak üzere 4 müessesesi vardır. Türkiye Çimento Sanayii'nin de müessesi, (tuğla ve seramik üzerine), 12 Bağlı Ortaklığı (10 çimento fabrikası, bir kağıt torba fabrikası ve bir magne-zit işletmesi) vardı. Bu kurulusun çimento fabrikaları özelleştirilmiştir. 

Özelleştirmenin Tanımı 

Özelleştirme, KİT'lerin mülkiyetinin tümüyle veya sermaye payı­nın en az %51'inin özel sektöre devredilmesi ile, bu kuruluşların yöne­timlerinin özelleştirilmesidir. Bir KİT'in mülkiyet ve yönetiminin özel sek­töre geçmesiyle bu kuruluşun daha verimli çalıştırılması ve tekrar kâr eder hale gelmesi ile devlet bütçesine yük olmaktan kurtulması beklenir. 

Yukarıdaki tarif özelleştirmenin dar anlamda tarifidir. Özelleştirmenin geniş manada tarifi ise, her ne şekilde olursa olsun devletin ekonomideki payının küçültülmesidir. Bir KİT'in özel sektör firmalarındaki kâr getiren iş­tiraklerinin satılması gerçek anlamda bir özelleştirme değildir. Çünkü, bu firmada mülkiyet ve yönetim zaten özel sektöre aittir. Buna rağmen iştirak­lerin satılması ve elde edilen gelirler yine de özelleştirme geliri sayılmak­tadır. Oysa kâr getiren iştirakleri satmak gerçekte sağmal ineği (süt veren ineği) kesmekten başka bir şey değildir. 

Özelleştirmenin Yararları 

Kamu kesiminde (KİT'ler, Belediyeler, BİT'ler, Sosyal Güvenlik Ku­rumları) özelleştirme başarılı bir şekilde tamamlanırsa; 

-  Spekülatif yatırımlar, sermaye piyasası kanalıyla, üretken ve verim­li yatırımlara kayacak,

-  Kamu kesimi zararlarından kaynaklanan yükler, Bütçenin sırtından alınacağı için, devletin asli görevlerine (eğitim, sağlık, alt yapı yatı­rımları gibi) daha fazla kaynak ayırması ve enflasyonu aşağı çek­mek mümkün olacak,

-  Ekonominin verimlilik düzeyi ve dış rekabet gücü artacağı için sana­yileşme hamlesi tekrar başlayacak, orta ve uzun vadede işsizliği azaltmak imkan dahiline girecek,

-  Yolsuzluk ve rüşvet kanalları asgari düzeye inecek, ekonomide dev­letin payının küçülmesi ve ticari ve sınai mülkiyelin tabana yayılma­sıyla gelir dağılımındaki bozukluk asgari düzeye inecek ve serbest piyasa sistemi daha etkin çalışacak,

-  Orta sınıfın gelişmesi ile Türk demokrasisinin daha sağlıklı geliş­mesine hizmet edecektir. 

Özetlersek, özelleştirme sadece ekonomik bir olay değil, mali, sosyal ve siyasi boyutları ve faydaları olan bir uygulamadır. 

Özelleştirmenin tek sakıncası ise, çok kısa dönemde, sadece özelleş­tirme sonucu işini kaybeden işçi ve memurların dertlerine çare bulmaktır. Bu konuya biraz sonra tekrar döneceğiz. 

Özelleştirme Durumu 

Türkiye'de Özelleştirme uygulamalarına 1986 yılında başlanmış olup, 129 kamu kuruluşu özelleştirme kapsamına alınmıştır. Bunların 10'u KİT, 37'si Bağlı Ortaklık, 6'sı Banka, 76'sı da İştiraklerden oluşuyordu.

Bugüne kadar 73 kuruluşun kamu paylarının tamamı, blok satış, hal­ka arz ve İMKB'de hisse senedi satışı yoluyla özel sektöre devredilmiş, 8 kuruluş özelleştirme kapsamından çıkarılmış, halen 49 kuruluş özelleştir­me kapsamında olup bu kuruluşların 26'sında kamu payı %50'nin üzerin­dedir. Özelleştirilen kuruluşların 22'si çimento sektöründe faaliyet göster­mektedir. Ancak, bugüne kadar bir tek KİT bile özelleştirilememiştir. 

KİT'lerin Bağlı Ortaklıkları başlığı altında toplanan 22 çimento fabrika­sının 5'i Fransızlara, geriye kalan 17'si de yerli firmalara satılmıştır. Bu fir­maların zarar etmesi büyük ölçüde aşırı istihdam ve aşırı ücretlerden kay­naklanmış olduğuna göre, bu fabrikalar kamu mülkiyetinde iken bunların yönetimleri özerkleştirilse ve sendikalar işçi çıkartmalarına karşı gelmese ve ücretler makul seviyelerde tutulabilseydi büyük bir ihtimalle bu kuruluş­ların özelleştirilmesine gerek kalmayabilirdi. Özel sektörün karlı çalışması büyük ölçüde aşırı ücretlere ve aşırı istihdama izin vermemesinden kay­naklanmıyor mu? 

Türkiye'de bu güne kadar özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların yarısından çoğu özelleştirilmiş olmasına rağmen, Tablo-1' de görüldüğü gi­bi, net özelleştirme geliri açısından beklenen hedeflerin çok altında kalmış­tır. 

Nitekim Tablo'nun son kolonunda görüldüğü gibi, 1986-1994 döne­minde 2 milyar 844 milyon dolarlık özelleştirme geliri elde edilmiş, aynı dö­nemde özelleştirme giderleri 2 milyar 581 dolara ulaştığı için elde edilen net özelleştirme geliri sadece 263 milyon dolarda kalmıştır. 

Tablo-1 Özelleştirme Gelir ve Giderleri (1986-1994, Milyon Dolar) 

Toplam 2.8 milyar dolarlık özelleştirme gelirinin yaklaşık %30'u (843 milyon dolar) blok satış, % 17.6'sı İMKB' deki satıştan, sadece %15'i (425 milyon dolar) halka arz yoluyla elde edilmiştir. Halka arz yoluyla satılan hisse senetlerinin yarısından çoğunun ise bu kişilerin elinden çıktığı yetki­lilerce ifade edilmektedir. Demek ki özelleştirmeyi halka veya çalışanlara hisse senedi satmağa kalkarak başarmaya çalışmak bir ideal düşünce olarak kalmağa devam edecektir.

Eğer. özelleştirmede hisse senetlerinin çalışanlara ve halka satışı po­litikasında başarı sağlanmak isteniyorsa, KİT'ler ve Bağlı Ortaklıkların çı­kardığı hisse senetlerine;

-  en az 3-5 yıl için yıllık enflasyon oranı seviyesinde bir kâr garantisi verilmeli,

-  ayrıca kâr garantisi verilen süre içinde bu hisse senetlerini nakde çevirmek isteyenlere ilgili KİT veya özelleşmiş kuruluş tarafından geri alma garantisi verilmelidir.

Bu garantiler konusunda gerekli mevzuat bir an önce yürürlüğe gir­melidir. Çünkü mevcut mevzuat bu garantileri vermemektedir. 

Özelleştirme Kanunu 

4406 sayılı ve 27/11/1994 tarihli Özelleştirme Kanunu'nun amacı eko­nomide verimlilik artışı kamu giderlerinde azalma sağlamak için,

-  İDT'lerin veya devlete ait müessese, Bağlı Ortaklık, İşletme ve işlet­me birimleri ile varlıklarının veya iştiraklerindeki kamu payları ile Ha­zine paylarının,

-  Belediye ve devlete ait müessese. Bağlı Ortaklık, işletme ve işletme birimleri ile varlıklarının veya iştiraklerindeki kamu payları ile Hazine paylarının.

-  Belediye ve İl Özel idarelerine ait ticari amaçlı payların ve ayrıca,

-  Genel ve Katma Bütçeli İdarelerin varlıkları (baraj, gölet, otoyol ve limanlar gibi) ile KİT'lerin bazı işletme birimlerinin işletme haklarının özelleştirilmelerine ilişkin esasları düzenlemektedir 

Kanun'un amacına hizmet etmek için Başbakan'ın başkanlığında, bir Devlet Bakanı, Özelleştirmeden Sorumlu Devlet Bakanı. Maliye Bakanı, Sanayi ve Ticaret Bakanı'ndan oluşan "Özelleştirme Yüksek Kurulu" (KU­RUL) kurulmuştur. Özelleştirme ile ilgili kararlar kurulun tamamının katılı­mı ve oybirliği ile alınır. Kurulun sekreterya hizmetleri ise yeni kurulan "Özelleştirme idaresi Başkanlığı (idare) tarafından yürütülür, 

Özelleştirme Süreci, (Yöntemleri) ise, satış, yurtiçi ve yurt dışında halka arz gerçek veya tüzel kişilere blok satış, çalışanlara satış, borsada satış, en çok 49 yıllığına kiralama veya mülkiyet hakkı saklı kalmak kaydıy­la isletme hakkının verilmesi şekillerinde gerçekleştirilecektir. 

Değer tespiti ise, defter değeri, net aktif değeri, tasfiye değeri, fiyat kazanç oranı, piyasa kapitalizasyon değeri, ekspertiz değeri gibi genel ka­bul görmüş değerlendirme metodları kullanılarak yapılacaktır. 

Değer tespit işlemleri de, idare bünyesinde ve İdare Başkanı'nın onayı ile en az beş üyeden oluşturulacak "Değer Tespit Komisyonları" ve­ya "Özel Bağımsız ihtisas Kuruluşları" tarafından yapılacak ve kararlar oy çokluğu ile alınacak, lüzum görüldüğü hallerde yerli ve/veya yabancı da­nışman görevlendirilebilecektir. 

İhale usullerinde ise, kapalı teklif, pazarlık, açık artırma acık teklif ve­ya belirli istekliler arasında kapalı teklif usullerinden birinin veya birkaçının uygulanmasına idare tarafından karar verilecektir. İhale şartları ihale önce­sinde, ihale sonuçları ise ihale sonrasında açıklık-şeffaflık ilkesi gereği ka­muoyuna duyurulacaktır.

Kamu kuruluşlarının özelleştirme kapsamına alınmasına, mali ve hu­kuki açıdan özelleştirmeye hazırlanmasına, özelleştirme süresinin tespiti­ne, satış, kiralama, isletme hakkı gibi nihai devir işlemlerini onaylamak, kuruluşların küçültülmesine, kapatılmasına veya tasfiyesine karar vermek Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun (ÖYK'nın) yetkileri arasındadır.

Mahalli İdarelerde Özelleştirme yetkili organlarca belirlenir ve yürü­tülür. Özelleştirme gelirleri İl Özel İdaresi tarafından özel bir hesapta top­lanır ve öncelik iş kaybı tazminatı ile diğer sosyal hakların ödenmesine ila­veten, özelleştirilecek diğer kuruluşların hazırlık harcamalarında kullanıl­dıktan sonra geriye kalan gelirler Belediye ve İl Özel İdaresi tarafından bütçelerine gelir kaydedilir. 

Belediye ve diğer mahalli idarelerin ticari kuruluşlar kurması, mevcut veya kurulacak şirketlere sermaye katılımında bulunması Bakanlar Kuru­lunun iznine tabidir.

KİT'lerin ve yan kuruluşların özelleştirilmesi ile elde edilecek özelleş­tirme gelirleri Özelleştirme Fonu'nda toplanacaktır. Elde edilen gelirler Ge­nel Bütçe harcama ve yatırımlarında kullanılamayacaktır (Bu kuralın değiş­mesi için en az 4 yılı boşuna harcadık). 

Özelleştirme gelirlerinin kullanılmasında öncelik;

-  İşini kaybeden işçilere ilave olarak verilecek iş Kaybı Tazminatı öde­meleri ve bu işçilerin meslek geliştirme ve edindirme masraflarına,

-  İşini kaybeden memurlar için 10. dereceden 20 bin kadro ihdas edil­miş ve bu kişilerin başka işlere nakli süresince aylık ücret ve her tür­lü sosyal haklarının ödenmesine,

-  Emekliliği gelenler iki ay içinde kendi isteğiyle emekliye ayrılmak is­terse emekli ikramiyeleri %30 fazlasıyla ödenecek ve bu miktar Özelleştirme Fonundan karşılanacaktır.

-  Kanun, sadece özelleştirilen ve özelleştirme kapsamına alınan ku­ruluşların borçlarının ana para geri ödemeleri ile faiz ödemelerinin Fon'dan karşılanmasına cevap vermektedir. 

İşini Kaybedenlere Tazminatlar;

Türk Toplu Pazarlık Sistemi'nde sendikalı bir işçinin işten çıkarıldığın­da çalıştığı her yıl için bir aylık  

Kıdem Tazminatına ilaveten, 1993'ten bu yana 7 aylık da İhbar Tazminatı ödenmektedir.

Özelleştirme Kanununun 21. maddesine göre de işini kaybeden her işçiye işçinin günlük net kazancı üzerinden "İş Kaybı Tazminatı" ödenecek­tir. Özelleştirme sonucu hizmet akdi sona eren ve bu işte en az;

-  550 günden beri çalışanlara 90 gün, 1100 günden beri çalışanlara 120 gün,

-  1650 günden beri çalışanlara 180 gün,

-  2200 günden beri çalışanlara 240 gün,(8 ay) süre ile iş kaybı tazmi­natı verilecektir. Bu tazminat aylık olarak ödenecektir. 

Kıdem Tazminatı Tavanı Ocak-Mart 1995 dönemi için 16.7 milyon ve bu tavan Nisan Haziran 1995 döneminde 18 milyon lirayı aşacağına göre, özelleştirme sonucu işini kaybedecek işçilere verilecek üç çeşit tazminat tutarı (Mart 1995'te 1 dolar=46 bin TL'den);

-  2 yıllık işçiye 250 milyon lira (5450 dolar),

-  6 yıllık işçiye 300 milyon lira,

-  10 yıllık işçiye 150 milyon lira,

-  20 yıllık işçiye 500 milyon lira (10900 dolar) 

Not (2001): Temmuz 2001 itibari ile 30 yıllık bir memurun emekli ikra­miyesi 8-10 milyar lira arasında iken, kamuda 30 yıllık sendikalı bir işçinin emekliliğinden sonra alacağı kıdem tazminat tutarı 25 milyar TL (1 dolar = 1.2 milyon TL'den 20.800 dolar)dolayındadır. KİT'lerde genellikle bir kişi­nin yerine üç kişinin çalıştığı ve kıdem tazminatı ödemelerinin yüksekliğin­den dolayı, bu gün (2001'de) bir çok KİT'in mal varlığı değeri işçilerine ödeyeceği kıdem tazminatına yetmemektedir. Onun için bazı KİT'lerin özelleştirilmesinden sonra bu mali yüklerin önemli bir kısmı devlete, dola­yısıyla millete yüklenmektedir. Türk ekonomisinde bu gerçekleri bilmek is­teyenlere ve yetkililere arz olunur.

Türkiye'de madenlerin devletleştirilmesi ile bu sektör çökmüştür. Ka­nunda bu sektörün en kısa zamanda özelleştirilmesi için bağlayıcı hüküm­ler yer almalıydı. Stratejik kuruluşların özelleştirilmesi halinde "imtiyazlı hisseler" (Altın Hisse) oluşturulması mecburiyeti yerinde bir karardır bankaların özelleştirilmelerinin 2 yıl sonra gündeme gelecek olması ise ye­rinde bir karar değildir,

KİT'lerin eğitim ve dinlenme tesisleri ile sosyal tesisler ve lojmanların satılması için bir kanun çıkarıldı ise de, bu kanun Cumhurbaşkanımız Sn. S. Demirel tarafından veto edilmiştir. Bu kanun yeniden ele alınmalı ve bu­radan gelecek 100'lerce trilyonluk gelir belli oranlarda KİT'lerin rehabilitas­yonuna, özelleştirme kapsamında olmayan KİT borçlarına, bir kısmı da KOBİ'lere tahsis edilmelidir.

Özelleştirme gelirlerinin belli bir yüzdesinin devletin iç borç stokunun azaltılmasına tahsis edilmemesi yanlıştır. Özelleştirmesini başarı ile tamamlamış Arjantin ve Meksika'da bu uygulama vardır. Kamu kuruluşları­nın zararları yüzünden devletin iç borç stoku çığ gibi artmaktadır. Devletin iç borç-faiz kıskacı azaltılmadan bir yere varmak mümkün müdür? Oysa kanun özelleştirme gelirlerinden yatırımlara bile kaynak aktarılmasını en­gellemektedir. 

Biz millet olarak her önemli bir kanun çıktığında bir mucize bekleriz. Özelleştirme Kanunu'ndan bir mucize beklememeliyiz. KANUN, her parti­yi tatmin için bir ÖZELLEŞTİRMEYİ ENGELLEME KANUNU'NA DÖ­NÜŞMÜŞ, esnekliği olmayan bir yasadır. Yasanın koalisyon hükümetleri döneminde uygulanabilirliği ise ÖYK'da kararların oybirliği ile alınacak ol­masından dolayı, oldukça zordur.

Her şeye rağmen Özelleştirme Kanunu'nun ve akabinde 13 Aralık 1994 günü Resmi Gazete'de yayınlanan "Rekabetin Korunması Hakkında­ki Kanun'un" (Anti-Tekel ve Anti-Kartel Yasasfnın) çıkmış olması bizleri ümitlendirmektedir. Bekleyip göreceğiz. 

Not (1996): 1995 yılı için toplam 5 milyar dolar tutarında özelleştirme uygulaması hedeflenmiş ise de, projelerin ihale sürecindeki teknik engel­ler ile kamuoyu engellemeleri ve iptal olayları sonucu Ocak-Eylül 1995 dö­neminde sadece 538,2 milyon dolarlık satış yapılmış ve bu satışın tahsilat tutarı yaklaşık 300 milyon dolardır. Çare: Anayasanın devletçi maddeleri bir an önce elimine edilerek özelleştirmede iptal davaları son bulmalıdır. 

Not (2001): Bu tavsiyemiz nihayet 1999 sonunda gerçekleşti. 

Not (2001): Özelleştirmede Son Durum (2000)

Tablo-1 'de 1986'dan 1994'e özelleştirmeden elde edilen gelirlerin yok denecek kadar olduğu ortaya çıkmıştır. Tablo-2'de özelleştirme gelirleri re-vize edilerek 1986-2000 dönemi ele alınmaktadır. 1986-1990 dönemi Tür­kiye 4.6 milyar dolarlık özelleştirme geliri elde etmiştir. Bu miktar sadece 2000 yılında 2.7 milyar dolarlık özelleştirme gelirine yaklaşık 3 milyar do­larlık GSM lisans devri de eklendiğinde 5.7 milyar dolara ulaşmaktadır. Neticede 1986'dan 2000 yılına Türkiye 10.3 (4.6+5.7) milyar dolarlık özel­leştirme geliri elde etmiştir. 

1986-2000 dönemi özelleştirilen kuruluşlardan en yüksek özelleştir­me geliri (milyar dolar):

-  Halka Arz Yolu ile (Toplam: 1.4 milyar dolar): TÜPRAŞ-A (839), T.İŞ BANKASI-C(240.7), PETKİM (150.6) ve ERDEMİR(53.1),

-  Uluslararası Piyasalardan Kurumsal Arz Yolu ile (Toplam: 987.4 milyar dolar): T.İŞ BANKASI (392), TOFAŞ-TÜRK(330) ve TÜP­RAŞ-A (265.5),

-  Blok Satış Yolu ile (Toplam: 3857 milyon dolar): ETİBANK (155.5), ASİL ÇELİK (131), LALAPAŞA ÇİMENTO(126), KUMAŞ (108), SÜMERBANK (103) ve DENİZLİ ÇİMENTO 70 milyon dolardır.

Türkiye sadece 2000 yılında 1986-1999 döneminden daha çok özel­leştirme geliri elde etmesine rağmen mevcut hükümetin eleştirilmesinin sebebi ise 2000 yılı istikrar programında Türkiye'nin özelleştirme geliri he­definin 7.6 milyar dolar olmasından kaynaklanmaktadır. 

Tablo - 2 1986-2000 Dönemi, Özelleştirme İdaresi tarafından Ger­çekleştirilen Özelleştirme Gelirleri (Milyon Dolar) 

Kaynak: Prof. Dr. Emin Çarıkcı