Türkiye'de Yerel Yönetimler ve Büyük Şehirler 

Doç. Dr. Yusuf Ziya İrbeç 

I- Giriş 

Son yıllarda, belirli bölgelerde bulunan metropollerin bölge veya ülke kalkınmasına katkısı yanında ekonomik kaynakların dağılı­mına da etkisi giderek büyümektedir. Ayrıca, bu tip metropoller ülke ekonomisinin cazibe merkezleri haline gelmiştir. Bu gelişmelere pa­ralel olarak, belediyelerle il özel idarelerinin 1994 yılında bütçeden aldığı toplam tutar 68.1 trilyon lira olmasına rağmen, bu çok yetersiz görülen kaynağın bile üçte biri cazibe merkez­leri olarak değerlendirilebilecek büyükşehirle-re giderken, iki binin üzerindeki belediye ve 76 il özel idaresine de sadece 47.8 trilyonluk kaynak transfer edilebilmiştir. 

Bu gelişmelere paralel olarak, büyük şehirlerin Türkiye ekonomisine önemli ölçüde yön verdiğini görmekteyiz. İstanbul başta ol-,mak üzere büyük şehir merkezli illerin Türki­ye ekonomisine katkısını rakamlarla vermek gerekirse, İstanbul'da genel bütçe giderlerinin gelirlerine oranı % 25 civarındadır. Bu oranın Türkiye genelinde % 137-% 140'lara ulaştığı düşünülürse, büyük şehir merkezli illerin ülke ekonomisindeki yeri daha da iyi anlaşılabilir. 

Nitekim İstanbul'u genel bütçe gelirlerinin % 47'lik bir bölümünü gider olarak gerçekleşti­ren Bursa takip etmektedir. Ankara'da bu oran % 50'ler civarındadır. 

Türkiye'de Ankara, İstanbul, İzmir, Bur­sa, Adana ve Antalya gibi şehirlerin cazibe merkezi haline dönüştürülerek, bütün altyapı hizmetlerinin sağlıklı bir şekle kavuşturulması, Türkiye'nin dünya ekonomileri ile daha iyi ile­tişim kurabilmesi için öncelikle ele alınması gereken bir konudur. Ayrıca, Türkiye genelin­de yerel yönetimlerin özel sektör mantığı ile yönlendirilmesi için çalışmaların hızlandırıl­ması gerekmektedir.

Ekonomilerin uluslararası boyut kazan­ması, dünya şehirleri arasında da bir hiyerarşi­nin oluşmasını beraberinde getirmiştir. Günü­müzde, böyle bir hiyerarşinin en üst noktasın­da Londra, New-York ve Tokyo gibi şehirler bulunmaktadır. Bu şehirlerin en önemli özelli­ği, sermaye birikimi ve bu sermayenin hızlı bir şekilde  dolaşımına   katkıda   bulunmalarıdır. Ayrıca günümüzde, bütün gelişmekte olan ve­ya mevcut gelişmişlik düzeyini hızlandırmak isteyen ülkelerde uluslararası ticaret ve serma­ye hareketinin ülke ekonomisine katkısını art­tırmak için, ya serbest bölgeler oluşturulmak­ta, ya da bankacılık hizmetlerinin daha kolay yürütülebilmesi için uluslararası sermayeye ve özellikle de bazı cazibe merkezlerinde teşvik­ler getirilmektedir. Bu bakımdan, ülkemizde Avrupa ile Asya'yı birbirine bağlayan İstanbul yanında İzmir, Antalya ve Mersin gibi kıyı şe­hirlerine de yeterli özel bir önem verilmelidir. Uluslararası sermayenin İstanbul başta olmak üzere kıyı şehirlerine ve Ankara gibi merkez bölgelere akımının hızlandırılması yönünde tedbirlere de ağırlık verilmelidir. 

Unutulmamalıdır ki, bu gibi şehirlerin uluslararası alanda saygınlığa kavuşturulması ve önemli finans merkezlerinden biri haline getirilmesi, ulaşım ve haberleşme altyapısının modernize edilmesiyle doğru orantılıdır. Ayn-ca, çevre kirliliğini önleyici tedbirlerle, çevre düzenlemesinin etkin hale getirilmesi yanında, şehir planlaması ve yönetimi alanında ku­rumsal tedbirlere de ihtiyaç vardır. 

Ülke ekonomisine uluslararası düzeyde katkıda bulunmaya aday olan şehirler veya merkezlerde şehir planlaması ve yerinden yö­netim konulan ilk çözülmesi gereken güçlük­ler arasında yer almaktadır. Bütün dünyadaki gelişmeleri göz önüne alırsak, ülke ekonomi­lerinin bel kemiği durumundaki büyük şehir­lerde de aynı durumla karşılaşmaktayız. Hızlı kalkman Asya ülkelerinden birkaç örnek ver­mek gerekirse, Manila metrosunda yaşayan halkın üçte birinden, Bang-Kok ve Jakarta'da yaşayan halkın dörtte birinden fazlası bizim gecekondu hayatı diyebileceğimiz şartlarda yaşamaktadır. Yapılan araştırmalara göre, kay­bolan zaman ve trafikteki tıkanmalar sonucu ortaya çıkan benzin sarfiyatı sebebiyle, Bang-Kok gibi bir şehirde trafik problemi senelik en azından bir milyar dolarlık kayba sebep ol­maktadır. Bunun yanında, insanların % 10'undan fazlası kronik nefes darlığı problemi ile karşı karşıya kalmaktadırlar. Manila'da ise, enerji sarfiyatı enerji arzını geçmiş durumda­dır. Özellikle büyük yerleşim birimlerinde mevcut olan bu gibi problemlerin çözülebil­mesi için dünyada çeşitli stratejiler geliştiril­mektedir. 

II. Büyük Yerleşim Birimlerinde Çözüm Stratejileri ve Türkiye 

Günümüz dünyasında oluşan büyük metropollerin problemlerinin çözümü için özellikle iki ana strateji üzerinde durulmakta­dır. Bunlar;

Birinci strateji: Ülkedeki metropol yö­netiminin hukuki yapısını düzenlemek ve bu bölgelerin daha sağlıklı gelişmesine katkıda bulunabilmek amacıyla bölgelerüstü metropol planlama ve denetim organlannın oluşturul­ması. Böyle bir organın genellikle yaptırım gü­cü sınırlı olduğu için, etkisi de sınırlı olmakta­dır. 

İkinci strateji: Genişleyen şehir bölgesinin ana planının hazırlanması ve bu planın geleceğe yönelik alternatif gelişmeleri ve çö­zümler için ana hatları belirlemesi. Böyle planların da yeterli kanuni düzenlemeler kar­şısında yetersiz kalması sonucu, etkinliği tartı­şılmaktadır. Buna karşılık, yerel yönetimlerin özerk olmasını, öncelikle sağlık, eğitim ve bölge hizmetlerinin devamlılığının daha etkin sağlanması konularında desteklemek kaçınıl­maz hale gelmektedir. 

Türkiye'deki yerel yönetimlerin giderek şehirlere doğru artan içgöçü ve buna paralel olarak gelen talepleri karşılaması mevcut düzenlemelerle daha da güçleşmektedir. Bu ba­kımdan, 3030 sayılı yasayla kurulmuş olan Bü-yükşehir belediyelerinin buralarda yaşayan halka sağlıklı hizmet götürebilmesi giderek imkansız hale gelmektedir. Çünkü buralardaki kamu kurumlarının yeni gelişmelere hızlı ayak uyduramadığını rahatlıkla görmek müm­kündür. Örnek olarak, mahalli idarelerin kad­roları üzerinde yapılacak düzenlemeler için bakanlar kurulundan çıkacak kararlara uyul­ması konusu vardır. Bu ise, eh azından bir se­nelik gecikmelere sebep olabilmektedir. Bu bakımdan, bürokratik engellerin aşılması yö­nünde tedbirlere acilen ihtiyaç duyulmaktadır. 

Bilindiği gibi, serbest piyasa ekonomi­lerinde fiyatlann denetlenmesi prensibi yok-'tür. Fakat,. tüketicilerin korunması yönünde belediyelerin etkin hizmet sunması gereğini de burada vurgulamak gerekmektedir. Lokan­talar ve gıda maddesi satan tüm işyerleri başta olmak üzere halkın sağlığını ve tüketicinin ko­runmasını gerektiren bütün alanlarda etkili bir kontrol mekanizmasının geliştirilmesi ve bu­nun periodik hale getirilmesi öncelikli hedef­ler arasında yer almalıdır. Denetim mekaniz­masında, özellikle kalite denetimine öncelik verilmesi gerekmektedir. Bu maksatla çıkarıla­cak gıda yasalarının uygulanmasında yerel yö­netimler de görev almalıdırlar. Ayrıca, yerel yönetimler gıda üretiminin birçoğunun yapıl­dığı İstanbul, Ankara ve İzmir gibi şehirlerde kanunların vereceği yetkilere dayanarak gıda yönetmelikleri hazırlayabilmelidirler.

III. Yerel Yönetimler ve Eğitim Hizmetleri 

Yerel yönetimler 21 yüzyıla girerken, eğitim ve kültüre de yakın ilgi göstermek zo­rundadırlar. Özel teşebbüsü eğitime dahil et­me çabalarının yanında, yerel yönetimlere de sorumluluk ve yetki verilebilmelidir. Böyle bir teşebbüs, yerel düzeyde demokrasilerin geliş­melerine de katkıda bulunabilir. Hem merkezi yönetimin, hem de yerel yönetimlerin kendi okullarını, kendi eğitim kurumlarını oluştur-masıyla üretecekleri eğitim hizmetleri, rekabet ortamının hazırlanması ve daha da verimli so­nuçların  alınması  yönünde   faydalı  olabilir. Böyle bir konunun önemi, Türkiye'nin eğitim seviyesinin başka ülkelerle karşılaştırılması so­nucunda çok belirgin olarak ortaya çıkmakta­dır. Örnek olarak, okul öncesi eğitimde geliş­miş ülkeler % 80-% 90 seviyesinde okullaşma oranına ulaşmışlardır. Buna karşılık, aynı oran Türkiye'de % 3'ler seviyesindedir. Batı Avru­pa'da Fransa hariç, hemen her ülkede örgün eğitim   yerel   yönetimlerce   yürütülmektedir. Merkezi  hükümet genel  politikaları belirle­mekte ve denetim sahasında etkin olmaktadır. Bu ise, okullaşma oranını önemli ölçüde yük­seltmiştir. Sadece okul öncesi eğitimi ele alsak bile, bu ülkelerde 5-6 yaş grubunun % 90'lık bir bölümü böylelikle okullaşabilmiştir. 

Yerel yönetimlerin eğitim faaliyetleri dı­şında tutulmasının başka bir sakıncası da şu­dur; Merkezi yönetim kontrolündeki eğitim programları ilgili bakanlıklar tarafından hazır­lanmakta ve ülke genelinde uygulamaya ko­nulmaktadır. Öğretmen ve veliler, kitap veya eğitim  araçlarının  hazırlanmasındaki  sürece katılmadıkları için, bunların benimsenmesinde güçlükler daha fazla olabilmektedir. Ayrıca, eğitim   programlarının   yapımında   çevrenin, öğretmenin,   öğrencinin  ve  velinin  istekleri dikkate   alınamamaktadır.   Merkezi   idarenin ağır bastığı sistemlerde, eğitim bütçelerinin ha­zırlanması ve kullanımı da merkezi hükümet­lerin elindedir. Bu bakımdan, en ufak işlerin yapılması bile, birçok formalite gerektirebil-mekte ve zaman kaybına sebep olabilmekte­dir. Bütün bu güçlükler, yerel yönetimlerin eğitim hizmetlerine sağlayacakları katkılarla en düşük seviyeye indirilebilir. Böylelikle, de­mokratik parlamenter rejimlerin en önemli Özelliği olan adem-i merkeziyetçilik ilkesinin uygulanması sonucu, yerel yönetimler hizmet­lerin birçoğunu daha rahat ve etkin yapabilir­ler. Böyle bir ortamda, Türkiye'de yerel yöne­timlere bütçe imkanlarının % 5'ini mi veya bi­raz daha tazlasını mı verelim düşüncesini bıra­kıp daha geniş düşünülmeli ve tartışmalar o yönde yapılmalıdır.

IV. Yerel Yönetimler ve Mali Kaynakların Kullanımı 

Belediye kanununun 15. maddesi, bele­diyelerin zorunlu görevlerini yerine getirdik­ten sonra, mahalli halkın diğer ihtiyaçlarını da gidermek üzere girişimde bulunmasına imkan vermektedir. Bu bakımdan, belediye yönetim­lerinin daha etkin olabilmeleri için, özellikle mali kaynaklarının çok iyi yönlendirilmesi ve kullanılması gerekmektedir. 

Bilindiği gibi, temel mevzuatı 1913 yılı­na kadar uzanan 11 Özel İdarelerine ekonomik alanda kaydadeğer görev ve yetkiler verilmiş­ti. Bu yetkilerden bir tanesi de, ll'e ait yerli ta­sarruf ve kredi sandıkları (banka) kurulmasına izin verilmesi idi. Aradan geçen zaman içer­sinde yerel yönetimlere daha fazla yetki ve so­rumluluk vermek yerine, merkeziyetçi yöne­tim anlayışının etkisinde daha fazla kalınmış olduğunu görmekteyiz. Artık modern bir anla­yışla, tekrar yerel yönetimler, meseleleri yerin­de çözüme kavuşturmak amacıyla daha etkin çalışabilmelidirler.   Bugün   belediyelerin   en fazla sıkıntı çektiği alanlardan bir tanesi de, mali kaynakların etkin yönlendirilememesi ve kullanılamamasıdır. Ayrıca, il yerel yönetimle­rinin ekonomi ile ilişkili çeşitli sektörlerde is­tihdam arttırıcı, çevre ekonomisini geliştirici yönde sarfedebilecekleri kaynak ve imkanlar oldukça sınırlıdır. 

Türkiye'de yerel yönetimlerin ellerinde konut ihtiyacının çözümüne yönelik yeterli kaynaklar oluşturulamadığı için, konut yapımı toplu konut idaresine bırakılarak olayın koordinasyonu daha da karmaşık hale getirilmiştir. Çünkü özellikle büyük kentlerde çok sayıdaki toplu konut üretimi ihtiyacı, yeni arazilerin is­kana açılmasını gerektirmektedir. Fakat, bir arazi bulunması ve bunun üzerine konut inşa edilmesi meselenin tam çözümü anlamına gel­memektedir. Yol, su, elektrik ve kanalizasyo­nun yapımı ile başlayan altyapı hizmetleri, spor alanları, otoparklar ve yeşil alanlar ile sosyal eğitim tesislerinin kurulmasına kadar uzanmaktadır. Buna karşılık, Toplu Konut Fo­nundan ve kooperatiflerden zamanında yeteri kadar sağlanamayan finansman ihtiyacı; özel-' likle enflasyon ortamında hizmet akışmı paha-lılaştırmaktadır. Bu gibi durumlarda 'kent ban­kası aracılığı ile daha hızlı hizmet vermek ve elde edilen karın önemli bir bölümünü de, kentte yaşayan tasarrufçulara aktarabilmek im­kanı üzerinde tekrar durulmalıdır. Özellikle mahalli idareler bünyesinde yaşayan ve gelir düzeyi yetersiz, fakat girişimci vatandaşlara yönelik projelerin geliştirilmesinde de, beledi­yeler mali alanlara ilişkin hizmetleri, kuracağı kent bankaları yoluyla daha kolay sunabilme-lidirler. 

Yine İstanbul ve İzmir gibi büyük şehir­lerde, deniz taşımacılığından küçük müteşeb­bisleri harekete geçirebilecek işlere kadar olan hizmetler için kent bankasında toplanan mev-duadar değerlendirilebilmelidir. Ayrıca, bele­diyenin kendi bankacılık hizmetleri de bu yol­la daha ucuz ve etkin gerçekleştirilebilir. İlk olarak belirli bir merkezde faaliyete geçebile­cek böyle bir kent bankası, zaman içersinde faaliyetlerine orantılı olarak şubeler vasıtasıyla bütün şehir halkına hizmeti yerinde götürecek şekilde yapılandırılabilir. 

Böyle bir teklifte bulunurken, kalkınma stratejisi olarak merkezden her şeyin kontrolü yerine, seçimle gelen yerel yönetimlere daha fazla yer verilmesi inancı ağır basmaktadır. Çünkü, bugünün dünyasında merkezi yöne­tim, bir bölgeden aldığı vergilerle istediği gibi oynayamamaktadır. Kentlerde oluşan katma- v değerin belli bir bölümü mutlaka oralarda bı­rakılarak, imar ve daha iyi bir kalkınma için kullanılmalıdır. Bugün belediyeler dışsal ekonomi dediğimiz birtakım faydaları o kentteki sanayici ve işadamlarına sağlıyabilmektedirler. Belediyelerin büyük katkılarıyla oluşturulan ticaret merkezleri veya sanayi merkezleri ora­da iş yapanlara belirli bir rant getirmektedir. Burada sözü edilen rant sadece konuttan elde edilen rantlar değildir. Bu rantlar en hızlı ve adil bir şekilde mahalli idarelere aktarılmalı­dır. Kurulacak bir kent bankası, bu rant gelü lerini tekrar tüm şehir halkı için hizmete dönüştürebilmelidir. 

V. Sonuç ve Genel Değerlendirme 

Türkiye'de yerel yönetimlere daha ser­best hareket imkanı sağlanması için, öncelikle denetim yetkisinin yeni gelişmelere göre dü­zenlenmesi ve mali özerkliğin mümkün mer­tebe sağlanması gerekmektedir. Burada özel­likle vurgulanması gereken nokta; eğer yerel yönetimlere daha geniş yetki ve sorumluluk­lar verilmek isteniyorsa, yerel yönetimlere banka gibi özerk kurumlan kurabilmeleri im­kanının sağlanabilmesidir. Çünkü, kaynak oluşturma becerisi açısından, mali piyasalara ulaşmada ve uygun borçlanma ile proje fi­nansmanı konularında finans kuruluşlanna ih­tiyaç doğmaktadır. Türkiye'de yerel yönetim­lere yönelik olarak şu anda faaliyet gösteren İller Bankası modem anlamda mali ihtiyaçlara cevap verememektedir. Bugünkü uygulamaya göre, İller Bankasının sadece nüfusa göre kre­di vermekte ve bu kredilerin ne olduğu veya nereye gittiği üzerinde gerektiği ölçüde dur­mamaktadır. Halbuki yerel yönetimler, hem kent ekonomisinin kaynaklannı en iyi şekilde planlayabilmeli, hem de küçük ve orta ölçekli sanayinin yönlendirilmesinde etkili olabilmeli­dir. 

Belediyelerin borçlanma politikalarına gelince, bugün başta İstanbul olmak üzere, Ankara ve İzmir gibi büyükşehir belediyeleri­nin birçoğu aşırı borç yükü altındadır. Bu ba­kımdan yerel yönetimlerde etkin bir borç yö­netiminin gündeme getirilmesi gerekmekte­dir. Örnek olarak, büyük projelerin finansma­nı konusunda bunun yükünü çekecek halkın da görüşü alınmalıdır. Gelişmiş ülkelerde bu yönteme sık sık başvurulduğu da ayrı bir ger­çektir. 

Bütün bunların yanında, yerel yönetim­lerin çevre ve hava kirliliğine karşı duyarlı ol­maları ve bu politikalarını özellikle büyük şe­hirlerde etkin mücadele yöntemleri ile destek­lemeleri kaçınılmaz hale gelmiştir. Bilindiği gi­bi, günlük hayatımızın yan ürünleri hava kirli­liğine sebep olmaktadır. Fabrikalar, motorlu taşıtlar, elektrik ve ısı enerjisi üretimi hava kirliliğinin önemli kaynaklan arasında yer almak­tadır. Ayrıca, havayı kirleten etkenler, insan vücuduna ağız, burun, nefes borusu ve akci­ğerler yoluyla girerek, bu bölgelerde ve akci­ğerden kana karışarak vücudun diğer yerlerin­de çeşitli rahatsızlıklara ve hastalıklara sebep olabilmektedirler. Bütün bunlar, sağlık alanın­da da merkezi yönetimlerin yerel yönetimlerle sıkı bir işbirliğine girmeleri ve yerel yönetim konusunun tamamiyle bağımsız ele alınma­ması gerektiğini göstermektedir.