Çağdaşlık Sikkesinin Yazı ve Tuğrası: Bürokrasi ve Demokrasi 

Cemil Oktay 

Bürokrasi, kendisine ilişkin yazın açı-sından olsun, günlük hayatın içinde olsun, saydam, herkesin aynı anlamı vererek kullan­dığı bir sözcük değil. Dolayısıyla, Bürokrasi sözcüğünün geçtiği tartışmalar, çoğu zaman bir dizi yanlış anlamalarla yüklüdür. Bilindiği gibi, "bürokrasi" dolu dolu olumluluk içermez. Dahası, insanların mutluluğuna engel olan bir tür toplumsal "belâ" olarak görüldüğü bile olur. 

Oysa, çağdaşlık (modernite) durumları, ne denli demokrasiyi gündeme getiriyorsa, o kadar da bürokrasiyi gündeme getiriyor. Baş­ka bir ifadeyle, bürokrasi, çağdaşlık gereği ta­lep edilen demokrasinin bir anlamda öteki yü­zü olarak karşımıza çıkıyor. Demokrasi ve bü­rokrasi, yanyana birlikte çağdaşlık görünümü oluşturuyorlar. Hemen bütün iklimlerde daha fazla demokrasi talebi vardır. Hiçbir iklim, bü­rokrasiyi onaylamaz. Ancak, o, gene de de- mokrasinin yanıbaşında,  başlangıçta görün-meyeri, ama sonradan kendisini alabildiğine hissettiren bir gerçek olarak çağdaşlığı simge1er. Açıkçası, demokrasi ve bürokrasi, çağdaş­lığın yazı ve tuğrası gibidir. Bürokrasiye ilişkin tahlillerde bu gerçeğin gözardı edilmemesi ge­rekiyor.

Bürokrasi üzerine gelişen yazın, sözcüğü üç ayrı anlamda kullanıyor. Bu anlamla­rın kendi aralarında birbirine gönderme yap­tığını da belirtelim. 

Birinci ve en eski anlam, daha çok siya­set biliminde kabul gören bir tanıma dayanı­yor. Buna göre, bürokrasi, büroların, yerli bir deyişle "kalemiye"nin hükümet etmesidir. Atanmış görevlilerden oluşan, hiyerarşik tarz­da örgütlenmiş ve egemen güce bağlı çalışan bir devlet aygıtı olan bürokrasi, bu anlamıyla yurttaşların katılmadığı, karar ve uygulama sü­reçlerinden dışlandığı bir yönetim biçimidir. Seçkinci bir anlayışı içerir. XIX ncu yüzyıl aydın monarklarıyla ve günümüz modernleş-meci oligarşi bürokrasilerinin bu tanım içinde görülmesi muhtemeldir.

Geniş halk kitlelerini kendilerine şekil verilecek edilgen bir malzeme gibi gören, si­yaseti bir temsil süreci değil, daha çok her za­man ve her mekânda geçerli genel "doğru­ların" hayata geçirilmesi faaliyeti olarak anla­yan bir görüşün şekillendirdiği düzenin adıdır. 

Bürokrasi'nin ikinci anlamını Alman toplumbilimcisi Max Weber'e borçluyuz⁰⁾. Prusyalı sosyologa göre, çağdaşlık durumu, özünde ussallaşma ve dünyevileşme sürecidir. Doğaüstü ve olağanüstü güçlerin, hayatın akı­şında, en azından amaca yönelik ussal eylem­lerde (zwecrational), prim yapmaması, yapa­maması halidir. Çağdaşlık bir şenliksiz (de-senchante) durumdur ve bürokratlaşma, bu şenliksizliğin, bu şiirsizliğin doğal sonucudur. Toplumsal eylemlerdeki ussallaşma ve dün­yevileşme, bürokratlaşmayı kendiliğinden ge­liştiren bir dönüşüm oluyor. Bu anlamda bü­rokratlaşma ve bürokrasi, bir siyasal düzenin adı olmaktan çok, genel bir toplumsal duru­mu anlatan bir sözcüktür. Bürokratlaşma, baş­lıca şu görüntüleri sergiler: 

-  Bütün örgütlerin ve üretim birimleri­nin, -ki buna siyasal partiler ve diğer kamusal kuruluşlar da dahildir-, kitlesetleşmesi ve te­merküz etmesi.

-  Görev ve sorumlulukların kişilerüstü (gayri şahsi), hiyerarşik ve denetim içeren bir anlayışla belirlendiği örgütlerin, hayatın her kesitinde (sanayi, ticaret, devlet vb.) yaygınlık kazanması

-  Eşitlik ilkesi üzerine kurulu toplumsal eylemlerin ve en başta kamusal faaliyetlerin yaygınlaşması.

Yasal-ussal otorite, Weber'in anlatımın­da, geleneksel ve karizmatik otoriteye göre her yönden karşıtlıklar içerir. İdeal olarak be­lirlenen bürokrasi, şu özellikleriyle temayüz e-der:

-  İşin sürekliliği veya belli bir istikrar içinde yürütülmesi;

- İktidar ve yetki alanlarının kesin çizgi­lerle belirtilmesi;

-   Hiyerarşi içindeki görevlilerin, gör­dükleri işin gereği bilgi ve beceriyle donatıl­mış olmaları;

- Özel olanla işe ilişkin hayatın ayrılma­sı, faaliyetin kişileri aşarak, kurumsal bir çer­çeve içinde cereyan etmesi;

- Kuralların, kişilerüstü, soyut niteliği;

-  Bütün faaliyetlerin, bütün kararların yazılı yürütülmesi; kayıt geleneğinin varlığı. 

Görüldüğü gibi, bürokratik otorite ve bürokratik örgütlenme, keyfiliği, olağanüstü­lüğü, süprizi asgariye çeken bir toplumsal an­layıştır. Özellikle, kişilerüstü niteliği, demokra­sinin geliştirdiği eşitlik anlayışım tamamlar. Eşitlik konusundaki her yeni vurgu, biraz da­ha, hayatı kişilerüstü biçimsel ve soyut kural­larla tanzim etmek demektir'. Eşitçi çağdaş demokrasilerde, avamın en zor tahammül et tiği şey eşitsizliktir. Demokrasi, eşitliği öne çı­kardığı ölçüde, kişisel olmayan soyut ve bi­çimsel kuralları teşvik eder. Yasal-ussal otorite düzeni, eşitliği hedeflediği ve bu amaçla soyut kavramlara yer verdikçe, hukuku giderek "hesap edilebilir" bir çizgiye çeker. Geleneksel otorite, içine doğdukları toplumsal kümeleri dikkate alarak insanları; karizmatik otorite, duygulan; yasal - ussal otorite ise, zihinsel ta­nım ürünü dolayısıyla yapay- "şey'leri ve "ilişki"leri yönetir. Geleneksel otorite düzenin­de, din, mezhep, kavim veya toplumsal sta­tüler (sertlik, soyluluk, ruhbanlık) ölçüdür; ya­sal-ussal bürokratik otorite düzeninde ise, te­mel ölçü, bireyin ait olduğu ve içine doğduğu kümeden bağımsız "yurttaş" kimliğidir. "Yurt­taşlık" kapsayıcı ve eşitleyki bir kavramdır. Uygulamada, yönetim örgütleri karşısında faa­liyet alanlarına göre alt "tür"lere ayrılır. Örne­ğin, eğitim öğretim yasalarına ilişkin olarak "öğrenci" veya "öğretim üyesi"; vergi yasaları karşısında "mükellef; trafik yasalarına göre "sürücü", "yaya", "araç sahibi"; seçim yasaları çerçevesinde "aday" yada "seçmen"dir. Dikkat edilirse, bu tanımların içinde eti ve kemiğiyle, hele ruhuyla ve duyuşlarıyla "insan" yoktur. Varlığı, yasaların dilinde soyut kavramlar ara­cılığı ile parçalanmış, anonimleşmiş bir "şey" söz konusudur. Bürokratik otoritenin eylemle­ri, tekbiçimlilik özelliği ağır basan, ussal-laştınlmış düz bir mekânda cereyan eder. Ey­lemde, her türden "duygu ve heyecanı dışla­yan" bir örgütlenme modeli esastır. 

Yasal - ussal otorite ve bürokrasinin hu­kuk dilindeki adı, "Hukuk Devleti" oluyor. Hukuk Devleti, kamu hukukunun ünlü kuru­cularından usta Hauriou'nun deyişiyle, "Huku­kun devlet hayatına esrarengiz bir sızması de­ğildir. Demokrat hükümetlerin halkın rızasını almak için baş vurdukları bir yoldur". Eşitlik duygusunu dinsel tutku halinde benimseyen kitleler için ussal ve yasal otoriteden başka bir yöntem, keyfilik ve güvensizlik demektir. Baş­ka bir ifadeyle, özellikleri yukanda betimle­nen bürokratik örgütler, gerek üretimde, ge­rek kamusal alanlarda yaygınlık kazanıyor ve bu değişim genel bir bürokratlaşma yaratı­yorsa, bunda demokrasinin eşitçi anlayışı, de­mokrat toplumlarda bireylerin giderek keyfi lige daha az katlanmaları, kollektif eylemlerini yaygınlaştırmaları,   dünyaya   daha   bir   ussal gözle bakmaları kuşkusuz önemli bir etkendir. 

Sanayileşen, kentleşen ve giderek ano-nimleşen bir yapının hakim olduğu çağdaş toplumda, demokrasi ve bürokrasi, bütün çe­lişkili görünümlerine karşın, şu belirtilen ne­denlerden dolayı birlikte yol alıp ilerler.

Tttirokratlasma süreci, özellikle kamusal otoritenin işlevlerinin artması sonucu, çağdaş toplumları bütünüyle sarmıştır. Buna karşı ka­rarlı bir red cephesinin kurulduğunu görüyo­ruz. Red cephesinin mensupları arasında, libe­ral kökenli aydınlar kadar, solla ailevi bağları olan aydınlar da var. Rizzi, Bumham, Michels ve nihayet Galbraith bu cephenin en seçkin isimleri oluyor

Ne var ki, bürokratik örgütlerin hayatı kuşatması ve sanayi uygarlığını kafkavâri bir iklime mahkûm etmesi gerçekleri bir yana, i-deal anlamda tanımlanan bürokrasinin bazı te­mel varsayımlarının görgül bulgularla doğru-lanmadığı biliniyor. Bunların başında da "us­sallık" geliyor.

Bu noktada, bürokrasi sözcüğünün a-vam katındaki anlamlarını ciddiye almak duru­mundayız. Gerçekten de, avamın bürokrasiye verdiği anlamlar yabana atılır türden değildir. Uygulama alanında gerçekleştirilen görgül araştırmalar, ideal tipin yaşamdaki görüntüsü hakkında pek fazla uyarıcıdır. Ağırlık, uyum­suzluk, sorun çakırma, kırtasiyecilik, memur ve yurttaşların eziklik duyguları, yeni durum-lara hızlı yanıt verememe ve tabii ruhsuzluk, gerek avamın, gerekse görgül araştırmaların bürokrasinin yaşanan gerçekleri konusunda kardeşçe paylaştıkları kanaatlerdir. 

Webergil modeli çıkış noktası olarak a-lıp, alanda yapılan gözlemler, çoğu zaman a-vam yakınmalarının haklı nedenlere dayan­dığını kanıtlıyor. Hiçbir bürokratik örgüt, res­mi ve malûm çerçevede işlemiyor. İnsan unsu- ru ve çevreye ilişkin özellikler yaşanan gerçeği değiştirebiliyor. Özellikle, işlevsel bozukluklar (dysfonctions) ideal modeli saptırıyor. Çoğu   zaman, resmi işlevler kadar, gizil işlevler, res- mi çerçeve kadar, insani ilişkiler herhangi bir bürokratik örgütün asıl anlamını oluşturuyor­lar. Kısacası, çağdaş örgütlerin güncel gerçeği, ideal tanımlamaya göre oldukça farklı. 

Bu türden tespitler, bürokratik örgüt­lerin yanlışlarını düzeltmek konusunda "aciz örgütler" olduğunu kanıtlamaktadır. "Yanlı­şında direnen" bir örgüt olarak bürokratik yasal-ussal model, yaygınlık kazandığı ölçüde, demokrasinin ve üretim sürecinin ayakbağı olmaya başlamıştır. Son yılların devleti kü­çültmek, yönetimi yurttaşların daha yakınına getirmek türünden tartışmalarını biraz bu son bağlamda değerlendirmek gerekmektedir. Hiç kuşkusuz, "Bireylere daha fazla özerklik ve gi­rişkenlik olanağı sağlamak için, toplumsal ey­lemlerimizin biçimlerini değiştirmek demek, daha az örgütlenmek değil, -eylem alanının yapısını kumıa anlamında-, daha fazla örgüt­lenme demektir"¹®. Yurttaşa daha yakın, yurt­taşa daha fazla sorumluluk ve yetki yükleyen yeni örgütlenmeler, ruhsuzlaşan ve katılaşan bürokratik-merkezci örgüt anlayışını giderek arka plana itiyor. "Çağdaş devlet", günümüzde biraz da "tevazu gösteren devlet" olarak yo­rumlanmaktadır

Buraya kadar yapılan tespitler ışığında, Türk siyasal sistemine ve topluma bakacak olursak, şu genel gözlemleri ifade etmek gere­kiyor:

Türk siyasal-yönetsel sistemi, demok-ratlaştığı oranda bürokratlaşmış bir sistemdir. ' Siyasal ve yönetsel sistemin çevreye nüfuzunu gösteren ölçütler çerçevesinde, Türk siyasal sistemi diğer sanayi toplumlarının siyasal ve yönetsel sistemleriyle karşılaştırıldığında bir gerçek açıkça ortaya çıkıyor: O da şudur: Sa­nıldığı ve çoğu yerde ifade edildiği gibi, Türk siyasal sistemi, yetkin bir yönetim aygıtıyla donatılmış değildir. Öncelikle, çok ciddiye alınması gereken hukuk eksiklikleriyle ma­lûldür. Sistemin çevresi üzerindeki kapasitesi oldukça sınırlıdır. Retorik düzeyinde pek iddi­alı görünen Türk siyasal ve yönetim sistemi, fi­ili durumlarda karşılaştığı acizlikleriyle bocala­malarını sıklaştırıyor. Vergi tahsilatından, en basit trafik akışını tanzime kadar, çağdaş yö­netimler açısından.sıradan sayılabilecek işler­de bile, bağışlanması zor aksaklıklara tanık olunuyor. 

Bürokrasinin örgüt olarak son otuz kırk yılda ihtiyaçlara göre hızla dallanıp budaklan­ması, onu dağınık, insicamsız bir yapı haline getirmiştir. Üstelik, merkezi düzeyde olsun, yerel düzeyde olsun dehşetli bir entellektüel zaafın içindedir. İl sistemi, tarımsal ve kırsal yapıyı yönetme amacına yönelikti. Oysa 1990'h yıllarda, Türkiye, daha çok sanayi ve kent toplumu olmaya adaydır. Sistemin mer­kezde topladığı "bürokratları", bu oluşumu gözardı edebilecek derecede dünya deneyimlerinden habersiz bir görüntü sergilemeyi sürdürüyor. En vahimi, yargının kabahat işle­miş çocuk mahcubiyetiyle ortadan kaybolma-sıdır. Demokrasiyi siyasal partilerle sınırlan­dırma alışkanlığının sonucu, siyasal sistemi yargısız işletmeye çalışıyoruz. Yargı ve de­mokrasi arasındaki bağı anlamış olduğumuz­dan kuşku duymayı gerektirecek birçok ne­den var. 

Gerek genel olarak merkezi ve yerel yönetimlerin, gerekse yargının nicel ve nitel eksikliklerinin yanı sıra, artık pek sık yakınma konusu olan kamusal hayattaki bozulma, sisiteme yönelik desteği sarsıcı etkileri hızlan­dırıyor. Bütün bu türden yakınmaların gideril­mesine yönelik önlemlerin oluşturulması ise, açık ve yaygın bir tartışma ortamını gerektiriyor.