Giriş

Kamu borcunun bugüne ait bir yük olduğunu' (geleceğe aktarılmadığını) kabul eden Ortodoks Keynezyen Düşünceye aykırı görüşlerimi ilk kez 1958 'de yayımladığım "Kamu Borcunun Kamusal ilkeleri.. (1) adlı kitabımda savundum. O dönemden itibaren 30 yıllık bir gelişme' sürecinde temel görüşlerim değişikliğe uğramadı ama konunun önemi büyük ölçüde değişti. 

1986'da artık, analizin temeline ait verileri doğru olarak belirlemek 1958'dekinden çok daha fazla önem arz etmektedir. İkinci büyük çalışmam, Richard E.Wagner ile birlikte yazıp yayımladığım "Bütçe Açıkları ve Demokrasi» (2) adlı kitaptır. Bu kitapta bütçe açıklarının ekonomik etkileri yerine Keynesyen (Modern) düşünce akımının neden bütçe açığının süreklilik kazan­masına yol açtığı incelenmiştir. 

Buna göre birinci kitap, kamu borcu ile ilgili Keynezyen Makro Ekonomik Teori' ye, ikinci kitap ise demokratik politikalarla ile ilgili Keynesyen öngörülere ayırıcı fikirler ortaya koymaktadır. Her iki alandaki çalışmalarımın da ekonomik düşüncede yüzyılın ortalarında oluşan Keynezyen Devrimin makro ekonomik görüşlerinin etkisi altında kalmaya devam eden bilim adamlarını rahatsız etmesi, beklediğim bir gelişmeydi. Bu çalışmada diğer bilim adamlarıyla süre gelen tartışmama devam etmeyeceğim ama, muhaliflerimin tutumları ile ilgili geçmişteki bazı değerlendirmelerin ilerideki tartışmalar açısından ya­rarlı olacağına,inanıyorum. 

Başlangıç İlkelerii 

Kamu bütçesi açıklarının borçlanma ile finanse edilmesinin doğurduğu ekonomik sonuçlar, en basit ifade ile, herhangi bir ekonomik veya finansal bi­rimin bütçesinin açıklarının borçlanma ile kapatılmasının yol açtığı ekonomik sonuçlara eşittir. Bu birim bir kişi, aile, kurum, kilise, dernek veya işçi, sen­dikası olabilir. Gelir akımlarının gider akımlarını karşılayamaması durumunda açık oluşur ve gelirler arttırılamadığı veya giderler azaltılamadığı takdirde bu açık, borçlanma ile finanse edilir. Hükümetlerin para basma yetkisine sahip olması, durumunda bütçe açıkları para basımıyla da finanse edilebilir. Şu anda konumuz borçlanma ile finanse edilen açıkların etkileri olduğu için bu gelir kaynağını konu dışında bırakıyorum. Açıkların etkileri aşağıda ayrıntısı ile değineceğim şekilde kendi içlerinde monetizasyon ile ilgili bazı nihai çözümler getirmeleri açısından önem taşırlar. 

Tahvillerin alım ve satımı, hem borçlanan hem de borç veren için, kaynakların kullanabilirliğinin geçici olarak transferini ifade eder. Borçlanan taraf, bütçenin başlangıç döneminde gelirinden daha fazla harcama yapmaya' yetkili kılınırken gelecekte belli dönemlerde gelirinden daha az harcama yap­mak zorundadır. Borç veren taraf ise başlangıç döneminde gelirinden daha az harcama yapar ama borcun itfası sırasında gelirinden daha fazla harcama, yapma hakkına sahiptir. Bu açıdan bakıldığında geçtiğimiz 30 yıl içinde hükümet, herhangi bir borçludan farklı şekilde davranmamıştır. 

Kamu borcu ve bütçe açıkları ile ilgili geniş tartışmalara yol açan bir diğer konu da "borcun ödenmemesi" durumudur. Borcun ödenmemesinin kural. olarak benimsenmesi halinde hükümet tarafından borçla finanse edilen harcamaların esas ekonomik etkisi. borcun faiz ve ana para ödemelerini karşılamak için vatandaşların-vergi mükelleflerinin ve hükümet programlarının sağladığı  faydalardan (kamu hizmetlerinden) yararlananların gelecek dönemlerdeki gelirlerinin bir kısmını vermek zorunda olmaları şeklinde ortaya çıkacak; hatta bu zorunluluk, borçlanma yoluyla bir anlamda önceden garanti altına alınacaktır, Gelecekteki gelirlerimizin bir kısmı, hükümete borç verenlerin (alacaklıların) kanundan ,doğan taleplerini karşılamak için kullanılmaktadır. Bu alacaklıların vatandaş veya yabancı olması durumu değiştirmez. Hükümetin harcama akımlarının borçlanmayla finansmanı, milli sermayemizin kullanılıp bitirilmesi demektir. Sermaye değerini bu şekilde, yani geleceğe yönelik tahmini gelir akımlarını azaltarak belirlediğimiz takdirde gelecekte bu tür gelirlerin karşısına çıkabilecek herhangi bir engel- bu engel, gelirin istenildiği, şekilde arttırılamamasına hatta azaltılmasına yol açabileceği için- sermaye değerinin düşmesine sebep olacaktır. Bu durum, sermaye birikimini de azaltacaktır.

Kamu harcamalarının borçlanma ile finansmanı halinde, aslında biz, odun elde etmek, için elma ağaçlarını kesiyor, böylece meyva bahçesinin ürünlerini sonsuza dek azaltıyoruz. 

Borçla finanse edilen kamu tüketimi ile sermaye değerinin azalışı arasındaki bağlantı çoğu zaman gözardı edilmektedir. Çünkü, bireylerden elde edilen iç borçlanma yoluyla bireylerin geleceğe yönelik gelirlerinin belirlenme­ si zorunluluğu ile aynı bireylerin devletin sattığı tahvil/eri satın alma hakkına sahip olmaları arasında bir uyum olduğu savunulmaktadır. Bu basit makro ekonomik mantık, tüm ekonomideki sermaye değerleri üzerinde bir etki mey­ dana getirmektedir. 

Devletin tahvil ,satışından tamamen gönüllü olarak yararlananların bu­lunduğunu ve bu faaliyetten yararlanma (tahvilleri satın alarak borç verme) gönüllü olduğu için aynı kişilerin ellerindeki kaynakları ve gelirlerini borç verme yerine özel .tüketimlerinde kullanabileceklerin! dikkate aldığımızda tartışmanın anlamsızlığı bir., kez daha ispatlanmaktadır. Bireylerin borçlanmadan (devletin tahvil satışından) sağladıkları fayda/arın (alacak hak­larının) sermaye değeri üzerindeki etkisi, bu borcun faiz ve ana paralarının gelecekte ödenmesi (borcun amortismanı) zorunluluğundan doğacak zararların etkisinden daha düşük olacaktır. Uzun vadede borçlanmanın yol 'açtığı zararla­rın sağladığı faydalardan fazla olması sonucu ortaya çıkan bu negatif değer (borcun faiz ve ana parasını ödemek için gelecek neslin .ödeyeceği vergi) gele­cek dönemde politik süreçte bireylerin kamusal mal ve hizmetlerden yararlanmalarının karşılığı olarak belirlenmekle beraber aynı dönemde oluşacak sermaye değerinde azalmaya yol açacaktır. 

İç ve Dış Borç

Analizlerde temel mantıksal hataların yol açtığı en çok tartışılan konu­lardan biri de «Dış Borç olarak bilinen, dışarıdan (yabancılardan) yapılan borçlanmanın. iç borç olarak bilinen,' bireylerden veya yurt. içindeki çeşitli örgütlerden yapılan borçlanmadan daha' ağır bir yük oluşturduğudur. Buradaki hata, . devletin tahvil satışından yararlananların (devlet tahvili alanların) başlangıçta karşı karşıya oldukları alternatifleri değerlendirirken yaptıkları tercihlerden kaynaklanmaktadır. Borçlanma tahvilleri bireyler tarafından satın alındığı takdirde yurt içi ekonomideki kaynakların alternatif kullanımı engelle­nir. Borç senetlerinin yabancılarca satın alınması halinde ise yurt içi ekonomideki bu alternatifler kullanılmaya hazır bulundurulabilir. Bu ikinci durumda ya. bancılar yoluyla gelecekte elde edilecek gelir değerleri, özel yatırım veya özel tüketimde kullanılmaya hazır durumdaki kaynakların kullanım değerlerine' eşittir. Devletin politik örgütünün birimleri olarak, vatandaşlar olarak, yurt içinde bireylerden sağlanan milli borç için gösterdiğimiz ilgi ve sorumluluğu milli ekonomi dışından sağlanan dış borç içinde göstermeliyiz.

1980'lerde yoğun bütçe açıklarının büyük ekonomik problemlere yol açmamasının temel sebebinin, açıkların finansmanı için kullanılması düşünülen  büyük miktardaki rezervlerin yabancılarca satın alınması olduğu düşünülmüş, aksi takdirde büyük bütçe açıklarının faiz oranlarında önemli ölçüde artışlara" yol açacağı ileri sürülmüştür. Benim iç ve dış borçların birbirine eşit etkileri hakkındaki görüşüm de aynı doğrultudadır. Borçla finanse edilen herhangi büyüklükteki bir açığın faiz oranı üzerindeki etkisi, borçlanılabilir kaynakların arzına ve kullanılabilirliğine bağlıdır. Yabancı yatırımcıların yurt içi borçlanma piyasaları na (kamu ya da özel) arzı, bu tür yabancı yatırım kaynaklarının kullanılabilir hale getirilememesi durumunda faiz oranını düşmesi gerekenden daha fazla düşürecektir. Yabancıların aldığı bu tahvillerin özel ya da kamusal nite­likli olması arasında hiç bir fark yoktur.

Crowding Out (Dışlama) Etkisi

Belirsizliğin ikinci önemli kaynağı, Crowding Out (Dışlama) etkisidir. Borçlanma ile finansman, borç verenlerce sağlanan kaynakların devlet tahvilleri ile değişimini ifade ettiğinden borç veren özel kişiler bu kaynakları özel tüketimleri için kullanmak yerine devlet tahviline yatırmayı tercih edebilirler. Devletin mali piyasalardan borçlanma imkanı arttıkça özel tahvillerin satıcılarının (örneğin yeni stok kaynakları bulma ya da yeni tahviller çıkarma yolu ile sermaye imkanlarını genişletmeyi amaçlayan firmaların) bu piyasalar­da faaliyet gösterme (borçlanma) imkanları kısıtlanır. Crowding out (dışlama) etkisi olarak bilinen bu etkiye göre piyasada devletin borçlanma faaliyetinde bulunmaması halinde özel tahviller kendi faiz oranlarının, faaliyette bulunan diğer özel birimlerin tahvillerinin faiz oranlarının üzerinde olması şartıyla pazarlanabilirler. Yani devlet borçlanma yoluyla piyasaya müdahale etmediği sürece piyasa birimleri arasındaki borçlanma faaliyeti, rekabeti sağlayacak şekilde gerçekleşebilir. Kamu borçlanmasının gerekliliğini savunan ve borçlanmanın kendi içinde tasarrufların' teşvik edilmesine yol açacağına inanan bilim adamlarının karşı çıktığı görüşe göre ise; bireyler geleceğe yönelik vergi borçlarının kamu borcunun finansmanında kullanıldığının farkındadırlar. Buna bağlı olarak, gelecekteki veri ödemelerinin kendi üzerlerinde oluşturacağı yükle gelecek neslin vergi yükünün kolaylıkla bağdaşabileceği şekilde' davranışlarını ayarlarlar. Bu senaryoda devlete borç veren kişiler tüketim harcamalarını azaltarak tasarruf yaparlar. Bu tasarruf, kamu borçlanmasının yapıldığı borç verilebilir fonlara olan talep düzeyine eşit olun­caya kadar artar. Yeni tasarruf dengesi tamamlandığında tasarruf-yatırım, arz-talep dengesi gerçekleştiği için "crowding out" oluşmaz. Tasarruf denge­sinin tamamlanmaması halinde ise tasarruf-yatırım, arz-talep dengesi oluşamayacağından crowding out etkisi ortaya çıkar. 

Bütçe açıklarının borçla ya da borçsuz finansmanının özel sektörün yatırımları \(e sermaye birikimi üzerinde Crowding out etkisine yol açmasının   ikinci derecede bir sonuç olduğu kanaatindeyim. Bu. konunun etkisini ikinci derecede değerlendirirken konunun önemsiz olduğunu vurgulamıyorum. Benim üzerinde durduğum nokta, bilim adamlarının bu konu üzerinde gereksiz yere yoğunlaşarak borçlanmanın daha önemli birincil etki ve sonuçlarını hemen hemen tamamen göz ardı etmelerinin affedilmesi olmasıdır. Fikirlerimi daha açık bir şekilde ifade edebilmek için tartışmanın amaçları ile yakından ilgili olması açısından crowding out'un aslında hiç oluşmadığını farz etmeme izin verin. Farzedin ki borçla finanse edilen,açıklar, ekonomideki faiz oranları, ve buna bağlı olarak sermaye birikimi üzerinde hiç bir etki, oluşturmamış olsun. Bu sonuç bize yeni tasarrufların. hükümetin sunduğu .tüm borçlanma tahvillerinin finansmanını yeterli ölçüde karşılayabilecek şekilde oluşturulması gerektiğini gösterir.  

Bu aşırı ve .tamamen gerçek dışı durumda bile, borçla finanse edilen açıkların birinci derecedeki ekonomik sonuçları geçerliliğini korumaktadır. Ekonomide geleceğe yönelik 9zel gelir akımlarının karşısında devlet tahvillerini satın alan yerli ve yabancı bireyler ve örgütlerin erde ettikleri kesin bir ala­cak hakkı vardır. Vergiler, geleneksel cebri nitelikleri gereğince. borcun faiz­lerinin. ödenmesi için ihtiyaç duyulan gelirleri elde etmek amacıyla bireylerden zorla alınırlar. Bireylerin vergileri karşılamak için özel gelirlerinden belli miktarları feda etmek zorunda bırakmaları, bu kişilerin özel ya da kamusal hakları çerçevesinde serbestçe talepte bulunmalarını ya da faaliyet' göstermelerini engeller. Kişisel gelir akımlarından vergi ödemeleri yolu ile: vergi geliri elde etme düşüncesi, başlangıç döneminde tüketim ve tasar­ruflarını ne miktarda yapacağına karar verenlerin davranışlarından kısmen bağımsızdır. Faiz miktarlarını ödemek için yeni vergilerle karşı karşıya kalan kişi, babasının geçmişte yapmamış olabileceği tasarruf ile bağlantı kuramayacaktır. Çünkü borç önceden alınmıştır. Böyle bir vergi ile karşılaşan kişi kullanabileceği gelirini kullanmadığı takdirde vergilerle geri alınabileceği şeklinde sadece gözleme yönelik basit bir gerçeğe güvenecektir. Sonuç; daha önce meyva bahçesi örneğinde bahsedildiği gibi kişinin nominal mülkiyeti altındaki üç ağacın ürününü borçlanmaya teslim ettiğinde içinde üç ağacın daha az bulunduğu bir meyva bahçesine sahip olmasına tamamen eşittir,

Kuralları Değiştirmeye İhtiyacımız Var Mı?

Demokratik karar mekanizmalarının bu değişimi sağlayacaklarına ilişkin ihtimaller var mıdır? Açık çıkmazının iyileşme 'göstermekten ziyade daha kötüye gittiğinin belirlenmesine hatta garanti edilmesine yönelik gelişmeleri önceden tahmin edebilir miyiz? Borçla finanse edilen artan oranlarda harca­malar yaparken devamlı örgütlü halde bulunan politik yapımız, karşı karşıya kaldığı bu çelişkinin boyutlarını belirleyebilecek mi? Bunu yapabileceğini ya da yapmak isteyeceğini sanmıyorum. Hepimizin de gördüğü gibi gerek harcama­lardaki kısıntılar gerekse vergi artışları, önüne geçilemez politik maliyetler içermektedir. Amerikan sistemi açık konusunun etkin çözümünü hemen hemen imkansızlaştıran bir kurallar bütünü çerçevesinde hareket etmektedir. Buna karışıklık açığa kavuşmalıdır. Ancak kurallar değiştirildiği takdirde iyileş­menin ya da reformun gerçekleşmesi umulabilir. Ben bu çerçevede bütçe den­gesinin sağlanabilmesi için anayasal değişikliklere gerek olduğu görüşünün güçlü savunucularından biriyim. 

Burada böyle bir değişiklikle ilgili yeni bir tartışma açmayacağım. Bunun yerine, bugün (1986 'da) en iyi senaryonun ne olabileceğini incelemek ve bunun gerçekçi bir. çerçevesini çizmek istiyorum. Kişisel olarak. temenni et­meme rağmen, gelecek. 10 yıllık dönemde bütçe dengesi ile ilgili anayasal değişikliğe yönelik bir kanunun uygulanabileceğini tahmin etmiyorum. Bundan başka merkezi Gramm-Rudman çerçevesinde Millet Meclisi'nce verilen taah­hütlerin etkinliğinin sağlanabileceğine inanmıyorum. Temel karar mekanizma­larında veya kurallarda bir değişiklik 'yapmadan' bütçe açıklarının boyutlarını daraltmaya yönelik kısmen başarıf! ve kısa vadeli meclis girişimleri olabilir; ancak bu girişimler, aslında uzun dönemde zarar getirirler. Çünkü, bu tür girişimler kısa ,dönemde başarılı olmalarına bağlı olarak uzun dönemde ihtiyaç duyulan yapısal reformlara yönelik girişimlerin azalmasına yol açarlar.

Sonuç

Hem mali hem de parasal yapımızda geniş ölçüde düzensizlik hüküm J sürmektedir. Bu politik bütünün parçaları olarak bizler, maalesef sürekli gelişmeye yönelik yapısal reformları inceleme ve destekleme konusunda  yeterli ölçüde ilgili, ve sorumlu davranmıyoruz. Ciddi bir hata yaparak, etkin' bir politik süreç ve piyasa denetim sistemi oluşturmadan, yarı-bağımsız para otoritesinin, fiyatlar ve para piyasaları 'üzerinde monopol oluşturmasına izin verdik. Kullanmayı sürdürdüğümüz para sistemi türünün modern tanımlaması. olan tabiri yerinde ise rastgele ilerlemeye nasıl güvenebiliriz? Rastgele çalışan böyle bir para politikası yanında harcamalardan elde edilen faydalar ile bu faydaları sağlayan vergilerin maliyetleri arasında dengeyi sağlar gibi görünmesine rağmen, sağlamayan bir mali yapımız var. 

Aslında problem, hükümetin idari veya hukuki birimlerinde görev alan politikacılarımızın sorumsuzluğu ile ilgili değildir. Problem; oyunun, mali so­rumluluk ve mali sağ duyuyu oluşturma gibi kurallarının politik açıdan uygulanabilirliğinin sağlanamamasıdır. Aslında, ,seçmenler, kamu harcamalarının sağladığı faydaları elde etmek isterken bunun için vergi ödemek istemezler. «Açık bütçe politikası bu kadar basittir. 

Burada üzücü olan, çoğumuzun olan biteni çok iyi anlamasına rağmen bu konuda hiç bir şey yapamayacak şekilde  güçsüz kalmasıdır. çoğu zaman gerçek bir "anayasal reform" dan bahsediyorum; ama problem, bunu nasıl gerçeğe dönüştürebileceğimizdir. Herşeye rağmen iyimser bir yaklaşımla şu sonuca varabiliriz. Bütçe dengesine yönelik amaçlanan değişiklik, 10 yıldır ilgili politik birimlerde ciddi olarak tartışılmaktadır. Sonunda Gramm-Rudman, bazı, mali nitelikli taahhütlerin gerekliliğini kabul ettiğini açıklamıştır. Bununla be­raber bilim adamları da ekonomik, politik, parasal ve mali yapımızdaki temel yapısal değişiklikleri dikkate değer bir şekilde incelemeye başlamışlardır; Bütün bunlar, mali ve parasal kurallarda yapılması gereken reformun haberleri sayılabilir. Önemli olan, çok geç olmadan böyle bir, reformu gerçekleştirebilmemizdir.

Çeviren: Ayça EKER