Bütçe Yöntemleri ve Kurumların Bütçe Sonuçlarına Etkisi 

Özet

Bu çalışma Alberto Alesina ve Roberto Perotli tarafından Uluslararası Para Fonu (IMF) için hazırlanmıştır. Yazarlar bütçe sürecinin bütçe sonuçları Üzerindeki etkileri üzerinde durulmuştur. İncelemelerinde son Otuz yılda kamu borçlarının artığını görmüşler ve bunları istatistiki bilgilerle desteklemişlerdir. Onlara göre bu artışın esas sebebi transfer harcamalarıdır. 

Bu yüzdeli Alberto Alesina ve Roberto Perotti esnek şeffaf, küçültülmüş ve özerk bir bütçeyi önerirler. 

Giriş

Mevcut teorik çalışmaları ve sanayileşmiş ülkeler ile Latin Amerika ülkelerindeki son verileri inceleyen Alberto Alesina ve Roberto Perotti, "Bütçe Açık/arı ve Bütçe Kurumları" isimli çalışmalarında, ülkelerin bütçelerini hazırlama, yasal onayla süreçlerini yönlendirme ve bu bütçeleri uygulama ile ilgili çeşitli usullerin, mali disiplinin derecesini belirlemeye yardımcı olduğunu belirtmişlerdir. Yazarlar, bu araştırmayı ve mevcut araştırma ve verileri de kaynak olarak kullanmak suretiyle, bütçe sürecinde hiyerarşik prosedür için uygun bir rolün oluşturulmasını, bağımsız bütçe kurumlarının yaratılmasını, kamu bütçelerinin şeffaflığını ve doğruluğunu sağlayacak kural ve uygulamaların geliştirilmesini tavsiye etmektedirler.

Son otuz yılı aşkın bir süredir kamu borçlarının GSMH'ye oranı pek çok sanayileşmiş ülkede belirgin bir şekilde büyümüştür. Hatta bazı ülkelerde bu oran % 1OO'ü aşmıştır. Borç oranındaki bu hızlı çıkışa paralel olarak, kamu kesimi borcunun büyümesine etki eden faktörlerde de dramatik bir değişiklik olmuştur. Yirmi yıl önce bütçe açıkları ve borçlanmada temel faktör mal ve hizmetlerin alınması iken, bugün bu temel rolü transferler oynamaktadır. Seçmenlerle ilgili geniş popülaritesi nedeniyle kesilmesi güç olan transferler, mali düzenleme sürecini önü alınmaz bir şekilde karmaşık hale getirmiştir.

2. Bütçe ile ilgili Kurumlar

Bütçe kurumları; bütçenin hazırlanması, onaylanması ve bütçe uygulamalarını yönlendiren bütün kurallar ile düzenlemeleri kapsamaktadır. Zaman la sosyal, siyasi ve tarih i faktörler bütçe kurumları n i şekillendirmiştir. Fakat son on yılda bütçe açıklarının büyümesi ve bunun süreklilik arz etmesi, Ülkeleri daha etkili bir mali disiplini yerleştirmek için ne yapabileceklerini yeniden gözden geçirmeye sevk etmiştir.

Bazı ülkeler denk bütçe kuralına önem vermişlerdir. Fakat Alesina va Perotti bu yasal saptamanın mali disiplinin gerçekleştirilmesi için ne gerekli ne de yeterli olduğunu savunmaktadırlar. Buna hem Keynesyen itirazları (anti konjonktürel tedbirleri uygulamaya çalışan politikacılara empoze edilen dar elbise) hem de vergi oranlarını indirme amaçlarını (optimal bir vergi indirme politikasını da içeren bir denk bütçe, bütçe açık ve fazlalarının konjonktürel hareketler Üzerinde uygun bir şekilde kullanıma zorlar) delil olarak göstermektedirler. Ayrıca yazarlar, mali disiplin için uygun prosedürlerin özverili esnekliğe ihtiyacı olmadığını ileri sürerler. 

Yazarlara göre çözüm, uygun bütçe prosedürlerinin geliştirilmesi ve daha şeffaf bütçelerin oluşturulmasıdır. Çok önemli iki elementi teşhis etmişlerdir: Bütçelerin şekillendirilmesi ve onaylanmasında uygun oylama yöntemleri ile yaratıcı bütçeleme için fırsatları azaltmaya yönelik olarak şeffaflığın artırılması

3. 0ylama Yöntemleri

bütçe ile ilgili kurumlarının incelenmesinde temel sorun bütçe sürecinde gücü kimin ve ne zaman kullanacağıdır. Bununla ilgili olarak iki model vardır: Önemli bakanların büyük bir güce sahip oldukları hiyerarşim model ve gücü daha dengeli dağıtan kolej modeli. hiyerarşim bütçe kurumlarının çoğu Başbakan veya Maliye Bakanı ile diğer harcamacı Bakanlıkların birebir ve yüzsüze ilişkisini düzenler. Maliye Bakanlığı'nın seçmeni, en azından teoride ortalama vergi ödeyicisi iken, doğal (sıradan) seçmenler harcamalardan faydalanmak için gruplar ve (sektörler) halinde harcamacı bakanlıklara yönelirler. Alesina ve Perotti teorik bilgiler ve ampirik olarak ortaya koydukları delillerle, Maliye Bakanı'nın nisbeten gücünü artıran herhangi bir düzenlemenin mali disiplini artıracağı sonucuna ulaşmışlardır. 

Fransa ve Birleşik Krallık hiyerarşim düzenlemelerin en açık örneğini ortaya koyarlar. Yazarlar, Fransa'daki daha geniş bir kamu sektörünün varlığına ve İngiltere'de geçmiş yirmi yılda nispeten düşük bir ekonomik büyüme oranına rağmen, bu ülkelerde borç sorunu olmadığının altını çizerler. Buna karşılık, Hazine Bakanlıkları'nın özel bir statüye sahip olmadığı ülkeler, borç oranları hızlı bir şekilde artan Ülkelerle borç oranı GSMH'ye en yüksek olan sanayileşmiş Ülkeler (İrlanda,İtalya ve Belçika) arasında yer alırlar.

hiyerarşim ve kolej modelleri bütçeyi onaylama sürecinde de görülebilir. Alesina ve Perotti'nin belirttiği gibi hem parlamenter ve hem DC Amerika tipi demokrasilerde meclis Üyeleri büyük harcamacılar olarak görülür. Yasama aşamasında teklif edilebilen değişiklikleri sınırlandırmak daha büyük mali sorumluluk demektir bütçe önerisinin reddedilmesi ciddi bir durumdur. Bazı sistemlerde böyle bir ret kolayca yeni bütçe önerisinin hazırlanmasına izin verir. Diğer bazılarında ise hükümetin düşmesine yol açabilir. Böyle durumlarda bütçenin meclisten geçmesinin önündeki yüksek risk hem yürütme hem de yasama organları Üzerine daha sorumluluk duygusu yükler.

bütçe müzakerelerini belirleyen kurallar da aynı derecede önemlidir. Açık kurallar bütçenin düzenlenmesinde Meclise çeşitli imkanlar verirken, kapalı kurallar meclisin yürütmenin önerilerini düzeltici yetkisini ciddi bir şekilde sınırlandırır. Kapalı kurallar yürütmeyi güçlendirir. Ampirik deliller; Kolej yönteminin İtalya. Yunanistan ve Danimarka'yı karakterize ettiğini ve en otoriter yöntem olan onay yöntemini ise Fransa’nın elinde tutuğunu ortaya koyar. 

Sonuç olarak hem teorik araştırmalar, hem de Ülkelerin deneyimleri; daha hiyerarşim kurumların mali kısıtlamaları teşvik ettiğini, mali düzenlemelerin daha özendirici bir şekilde uygulanması ile büyük ve sürekli açıklardan korunmanın mümkün olduğunu ortaya koymaktadır. Yazarlar bunların bir maliyeti olduğunu ortaya koyarlar. Çünkü hiyerarşim kurumlar geleneksel olarak çoğunluğun çıkarları doğrultusunda bütçelerini oluştururlar.

iyimser bir yaklaşımla her iki uçtan da kaçınılmalıdır. Örneğin açık bir kural, bütçe açık ve harcamalarının miktarını artırmayacak düzenlemeleri içerebilir. Ya da karma kurallar, bütçenin büyüklüğü için kapalı kuralı, bütçenin bileşimini düzenlemek için de açık bir kuralı içerebilir. Böylece kolej modeli tamamen kaynakların tahsisi konularına hasredilirken, yürütme mali düzenlemelerin takibi için güçlendirilebilir.

4. Şeffaflık 

Sanayileşmiş Ülke bütçeleri dikkat çekici bir şekilde komplekstir. Fakat her zaman bu böyle olmaz. Alesina ve Perotti'nin gözlemlerine göre bütçelerin kompleks olması beraberinde bazı avantajlar sunar. Şöyle ki; hükümetlere sorumluluklarını gelecek yılın bütçelerine aktarıp gizleme imkanı verir veya bütçe dışı fon kaynakların: kullanma imkanı sağlar ve oluşturulan bütçe için bir takım fırsatlar sunar. Hükümetin düzenlemelerinde çeşitli hileli yollara başvururlar. Bunlar aşağıdaki gibidir. 

*Ekonominin büyüklüğündeki gerçek dışı beklentiler. bu yüzden vergi gelirleri olduğundan fazla ve faiz oranları ile giderler gerçek değerinin altında gösterilir. Ondan sonra yıl sonunda beklenmeyen ek açıkların ortaya çıkması kötü şansa bağlanır. 

         * Bazı yeni politikalarla, özellikle vergilerdeki artışlar, gelir potansiyelini şişiren aşırı iyimser tahminler, 

         * Milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan tanıyan bütçelemelerin oluşumu,

        * Bütçe yansımalarının stratejik kullanımı, Özellikle ana hatların tahrif edilmesi, Ana hatları şişirilmek suretiyle politikacılar seçmenlerine gerçek bir maliyet olmadan mali yanılma oluşturabilirler. Bu görüntü sürekli ve sınırsız olmayabilir. Fakat seçmenleri hayal kırıklığına uğratabilir 

5. Tavsiyeler 

farklı bütçe işlemleri, farklı hedefleri amaçlayan farklı ihtiyaçlara cevap verir. Bu ihtiyaç ve amaçlar zamana bağlı olarak değiştiğinden Alesina ve rerotti esnekliği savunurlar. Örneğin; yüksek borçlu bir Ülke; düşük bütçe açığını öngören belirli bir takım bütçe işlemlerinden kar sağlayabilir ve düşük bütçe açığı olan Ülke hiyerarşi ve sınırlamaya gerek duymaz. Yazarlar sonuçta muhtemel bir çözümü; tahmin edilen bütçe açığı GSMH'nın % 60'lnl geçtiği zaman daha hiyararşik bir işlemi gündeme getirirler Böyle bir limit açığın sınırlandırılmasını destekleyenler için olumlu bir yönlendiricidir. ÇÜNKÜ daha hiyerarşik bir yapıyı ve işlemleri gündeme sokmak onların bütçe sürecindeki etkilerini azaltır. Böylece idari ve pratik sorun borcun GSMH’ YE oranına. ki bu oran patlama noktasıdır (son haddir), bir borç olacaktır.

Yaratıcı bir bütçenin çalışma alanında daha şeffaf ve küçültülmüş bir bütçeyi başarmak için Alcsina ve rerotti iyi tanımlanmış birtakım akla yatkın kurallara dayalı, kesin ve şeffaf bir bütçeyi öneren bağımsız bir aracının oluşturulmasını önermişlerdir. Bütçe kurumlarının bağımsızlığı Merkez Bankası'nınkini tak:it etmelidir. Bu bütçe aracısının bütünlüğünü ve bağımsızlığını geliştirmek için yazarlar şunları önermektedirler: Uluslararası ve özel örgütlerin tahminlerinin ortalamasına dayalı tahminleri kullanmak. saygın ve işi bilen muhasebe firmalarını çalıştırmak, bütçenin bütünlüğünü garanti altına almak ve yaratıcı bütçeden vazgeçirmek için yalın net ve şeffaf bir tamamlayıcı rehber bulmak.

ABSTRACT 

This survey was prepared by Alberto Alesina and Roberto Perotti for International Monetary fund (IMF). Theauthors focused on the influcnecs of butget procedures on butget outcames. In their study, they witnessed the increasing puplic dept in last thirty years and they supported that faet by statistical data. They considered growing transfer expensives as the main cause of the increase. 

Therefore they (Alberto Alesina and Roberto Perotti) recommended flexible, transparent, reduced and autonomous butgel. 

KAYNAKÇA

            IMF Survey, A Puplication of the International Monetary Fund, actober 28, 1996.

Çeviren: Kamil GÜNGÖR – AKÜ İİBF Maliye Bölümü