Bütçe Yöntemleri ve Kurumların Bütçe Sonuçlarına Etkisi
Özet
Bu çalışma Alberto Alesina ve
Roberto Perotli tarafından Uluslararası Para Fonu (IMF) için
hazırlanmıştır. Yazarlar bütçe sürecinin bütçe sonuçları
Üzerindeki etkileri üzerinde durulmuştur. İncelemelerinde son
Otuz yılda kamu borçlarının artığını görmüşler ve bunları
istatistiki bilgilerle desteklemişlerdir. Onlara göre bu artışın
esas sebebi transfer harcamalarıdır.
Bu yüzdeli
Alberto Alesina ve Roberto Perotti esnek şeffaf, küçültülmüş ve
özerk bir bütçeyi önerirler.
Giriş
Mevcut teorik
çalışmaları ve sanayileşmiş ülkeler ile Latin Amerika
ülkelerindeki son verileri inceleyen Alberto Alesina ve Roberto
Perotti, "Bütçe Açık/arı ve Bütçe Kurumları" isimli
çalışmalarında, ülkelerin bütçelerini hazırlama, yasal onayla
süreçlerini yönlendirme ve bu bütçeleri uygulama ile ilgili
çeşitli usullerin, mali disiplinin derecesini belirlemeye
yardımcı olduğunu belirtmişlerdir. Yazarlar, bu araştırmayı ve
mevcut araştırma ve verileri de kaynak olarak kullanmak
suretiyle, bütçe sürecinde hiyerarşik prosedür için uygun bir
rolün oluşturulmasını, bağımsız bütçe kurumlarının
yaratılmasını, kamu bütçelerinin şeffaflığını ve doğruluğunu
sağlayacak kural ve uygulamaların geliştirilmesini tavsiye
etmektedirler.
Son otuz yılı
aşkın bir süredir kamu borçlarının GSMH'ye oranı pek çok
sanayileşmiş ülkede belirgin bir şekilde büyümüştür. Hatta bazı
ülkelerde bu oran % 1OO'ü aşmıştır. Borç oranındaki bu hızlı
çıkışa paralel olarak, kamu kesimi borcunun büyümesine etki eden
faktörlerde de dramatik bir değişiklik olmuştur. Yirmi yıl önce
bütçe açıkları ve borçlanmada temel faktör mal ve hizmetlerin
alınması iken, bugün bu temel rolü transferler oynamaktadır.
Seçmenlerle ilgili geniş popülaritesi nedeniyle kesilmesi güç
olan transferler, mali düzenleme sürecini önü alınmaz bir
şekilde karmaşık hale getirmiştir.
2. Bütçe ile ilgili Kurumlar
Bütçe
kurumları; bütçenin hazırlanması, onaylanması ve bütçe
uygulamalarını yönlendiren bütün kurallar ile düzenlemeleri
kapsamaktadır. Zaman la sosyal, siyasi ve tarih i faktörler
bütçe kurumları n i şekillendirmiştir. Fakat son on yılda bütçe
açıklarının büyümesi ve bunun süreklilik arz etmesi, Ülkeleri
daha etkili bir mali disiplini yerleştirmek için ne
yapabileceklerini yeniden gözden geçirmeye sevk etmiştir.
Bazı ülkeler
denk bütçe kuralına önem vermişlerdir. Fakat Alesina va Perotti
bu yasal saptamanın mali disiplinin gerçekleştirilmesi için ne
gerekli ne de yeterli olduğunu savunmaktadırlar. Buna hem
Keynesyen itirazları (anti konjonktürel tedbirleri uygulamaya
çalışan politikacılara empoze edilen dar elbise) hem de vergi
oranlarını indirme amaçlarını (optimal bir vergi indirme
politikasını da içeren bir denk bütçe, bütçe açık ve
fazlalarının konjonktürel hareketler Üzerinde uygun bir şekilde
kullanıma zorlar) delil olarak göstermektedirler. Ayrıca
yazarlar, mali disiplin için uygun prosedürlerin özverili
esnekliğe ihtiyacı olmadığını ileri sürerler.
Yazarlara göre
çözüm, uygun bütçe prosedürlerinin geliştirilmesi ve daha şeffaf
bütçelerin oluşturulmasıdır. Çok önemli iki elementi teşhis
etmişlerdir: Bütçelerin şekillendirilmesi ve onaylanmasında
uygun oylama yöntemleri ile yaratıcı bütçeleme için
fırsatları azaltmaya yönelik olarak şeffaflığın artırılması
3. 0ylama Yöntemleri
bütçe ile
ilgili kurumlarının incelenmesinde temel sorun bütçe sürecinde
gücü kimin ve ne zaman kullanacağıdır. Bununla ilgili olarak iki
model vardır: Önemli bakanların büyük bir güce sahip oldukları
hiyerarşim model ve gücü daha dengeli dağıtan kolej modeli.
hiyerarşim bütçe kurumlarının çoğu Başbakan veya Maliye Bakanı
ile diğer harcamacı Bakanlıkların birebir ve yüzsüze ilişkisini
düzenler. Maliye Bakanlığı'nın seçmeni, en azından teoride
ortalama vergi ödeyicisi iken, doğal (sıradan) seçmenler
harcamalardan faydalanmak için gruplar ve (sektörler) halinde
harcamacı bakanlıklara yönelirler. Alesina ve Perotti teorik
bilgiler ve ampirik olarak ortaya koydukları delillerle, Maliye
Bakanı'nın nisbeten gücünü artıran herhangi bir düzenlemenin
mali disiplini artıracağı sonucuna ulaşmışlardır.
Fransa ve
Birleşik Krallık hiyerarşim düzenlemelerin en açık örneğini
ortaya koyarlar. Yazarlar, Fransa'daki daha geniş bir kamu
sektörünün varlığına ve İngiltere'de geçmiş yirmi yılda nispeten
düşük bir ekonomik büyüme oranına rağmen, bu ülkelerde borç
sorunu olmadığının altını çizerler. Buna karşılık, Hazine
Bakanlıkları'nın özel bir statüye sahip olmadığı ülkeler, borç
oranları hızlı bir şekilde artan Ülkelerle borç oranı GSMH'ye en
yüksek olan sanayileşmiş Ülkeler (İrlanda,İtalya ve Belçika)
arasında yer alırlar.
hiyerarşim ve
kolej modelleri bütçeyi onaylama sürecinde de görülebilir.
Alesina ve Perotti'nin belirttiği gibi hem parlamenter ve hem DC
Amerika tipi demokrasilerde meclis Üyeleri büyük harcamacılar
olarak görülür. Yasama aşamasında teklif edilebilen
değişiklikleri sınırlandırmak daha büyük mali sorumluluk
demektir bütçe önerisinin reddedilmesi ciddi bir durumdur. Bazı
sistemlerde böyle bir ret kolayca yeni bütçe önerisinin
hazırlanmasına izin verir. Diğer bazılarında ise hükümetin
düşmesine yol açabilir. Böyle durumlarda bütçenin meclisten
geçmesinin önündeki yüksek risk hem yürütme hem de yasama
organları Üzerine daha sorumluluk duygusu yükler.
bütçe
müzakerelerini belirleyen kurallar da aynı derecede önemlidir.
Açık kurallar bütçenin düzenlenmesinde Meclise çeşitli
imkanlar verirken, kapalı kurallar meclisin yürütmenin
önerilerini düzeltici yetkisini ciddi bir şekilde sınırlandırır.
Kapalı kurallar yürütmeyi güçlendirir. Ampirik deliller; Kolej
yönteminin İtalya. Yunanistan ve Danimarka'yı karakterize
ettiğini ve en otoriter yöntem olan onay yöntemini ise
Fransa’nın elinde tutuğunu ortaya koyar.
Sonuç olarak
hem teorik araştırmalar, hem de Ülkelerin deneyimleri; daha
hiyerarşim kurumların mali kısıtlamaları teşvik ettiğini, mali
düzenlemelerin daha özendirici bir şekilde uygulanması ile büyük
ve sürekli açıklardan korunmanın mümkün olduğunu ortaya
koymaktadır. Yazarlar bunların bir maliyeti olduğunu ortaya
koyarlar. Çünkü hiyerarşim kurumlar geleneksel olarak çoğunluğun
çıkarları doğrultusunda bütçelerini oluştururlar.
iyimser bir
yaklaşımla her iki uçtan da kaçınılmalıdır. Örneğin açık bir
kural, bütçe açık ve harcamalarının miktarını artırmayacak
düzenlemeleri içerebilir. Ya da karma kurallar, bütçenin
büyüklüğü için kapalı kuralı, bütçenin bileşimini düzenlemek
için de açık bir kuralı içerebilir. Böylece kolej modeli tamamen
kaynakların tahsisi konularına hasredilirken, yürütme mali
düzenlemelerin takibi için güçlendirilebilir.
4. Şeffaflık
Sanayileşmiş Ülke bütçeleri dikkat çekici bir şekilde
komplekstir. Fakat her zaman bu böyle olmaz. Alesina ve
Perotti'nin gözlemlerine göre bütçelerin kompleks olması
beraberinde bazı avantajlar sunar. Şöyle ki; hükümetlere
sorumluluklarını gelecek yılın bütçelerine aktarıp gizleme
imkanı verir veya bütçe dışı fon kaynakların: kullanma imkanı
sağlar ve oluşturulan bütçe için bir takım fırsatlar sunar.
Hükümetin düzenlemelerinde çeşitli hileli yollara başvururlar.
Bunlar aşağıdaki gibidir.
*Ekonominin
büyüklüğündeki gerçek dışı beklentiler. bu yüzden vergi
gelirleri olduğundan fazla ve faiz oranları ile giderler
gerçek değerinin altında gösterilir. Ondan sonra yıl sonunda
beklenmeyen ek açıkların ortaya çıkması kötü şansa bağlanır.
*
Bazı yeni politikalarla, özellikle vergilerdeki artışlar, gelir
potansiyelini şişiren aşırı iyimser tahminler,
*
Milli bütçe dışında çeşitli kalemlerin saklanmasına imkan
tanıyan bütçelemelerin oluşumu,
*
Bütçe yansımalarının stratejik kullanımı, Özellikle ana hatların
tahrif edilmesi, Ana hatları şişirilmek suretiyle politikacılar
seçmenlerine gerçek bir maliyet olmadan mali yanılma
oluşturabilirler. Bu görüntü sürekli ve sınırsız olmayabilir.
Fakat seçmenleri hayal kırıklığına uğratabilir
5. Tavsiyeler
farklı bütçe işlemleri, farklı
hedefleri amaçlayan farklı ihtiyaçlara cevap verir. Bu ihtiyaç
ve amaçlar zamana bağlı olarak değiştiğinden Alesina ve rerotti
esnekliği savunurlar. Örneğin; yüksek borçlu bir Ülke; düşük
bütçe açığını öngören belirli bir takım bütçe işlemlerinden kar
sağlayabilir ve düşük bütçe açığı olan Ülke hiyerarşi ve
sınırlamaya gerek duymaz. Yazarlar sonuçta muhtemel bir çözümü;
tahmin edilen bütçe açığı GSMH'nın % 60'lnl geçtiği zaman daha
hiyararşik bir işlemi gündeme getirirler Böyle bir limit açığın
sınırlandırılmasını destekleyenler için olumlu bir
yönlendiricidir. ÇÜNKÜ daha hiyerarşik bir yapıyı ve işlemleri
gündeme sokmak onların bütçe sürecindeki etkilerini azaltır.
Böylece idari ve pratik sorun borcun GSMH’ YE oranına. ki bu
oran patlama noktasıdır (son haddir), bir borç olacaktır.
Yaratıcı bir
bütçenin çalışma alanında daha şeffaf ve küçültülmüş bir bütçeyi
başarmak için Alcsina ve rerotti iyi tanımlanmış birtakım akla
yatkın kurallara dayalı, kesin ve şeffaf bir bütçeyi öneren
bağımsız bir aracının oluşturulmasını önermişlerdir. Bütçe
kurumlarının bağımsızlığı Merkez Bankası'nınkini tak:it
etmelidir. Bu bütçe aracısının bütünlüğünü ve bağımsızlığını
geliştirmek için yazarlar şunları önermektedirler: Uluslararası
ve özel örgütlerin tahminlerinin ortalamasına dayalı tahminleri
kullanmak. saygın ve işi bilen muhasebe firmalarını çalıştırmak,
bütçenin bütünlüğünü garanti altına almak ve yaratıcı bütçeden
vazgeçirmek için yalın net ve şeffaf bir tamamlayıcı rehber
bulmak.
ABSTRACT
This survey
was prepared by Alberto Alesina and Roberto Perotti for
International Monetary fund (IMF). Theauthors focused on the
influcnecs of butget procedures on butget outcames. In their
study, they witnessed the increasing puplic dept in last thirty
years and they supported that faet by statistical data. They
considered growing transfer expensives as the main cause of the
increase.
Therefore they
(Alberto Alesina and Roberto Perotti) recommended flexible,
transparent, reduced and autonomous butgel.
KAYNAKÇA
IMF Survey, A Puplication of the International Monetary
Fund, actober 28, 1996.
Çeviren: Kamil GÜNGÖR – AKÜ İİBF Maliye Bölümü