Cumhuriyetimizin 75. Yıldönümünde Türk Bütçe Sisteminin Çağdaşlığı

Prof. Dr. Ömer Faruk Batırel 

Giriş 

Bu yazıda Cumhuriyetimizin 75. yılında Ülkemizde uygulanan Türk kamu bütçesi sis­teminin çağdaşlığı sınanmak istenecektir. Bu sınama yapılırken 75 yıllık kurumsal gelişme ve değişmeler izlenecek ve gözlenecektir. Mo­dern Türkiye'nin sahip olduğu kamu harcama­ları ve kamu gelirleri sisteminin çağdaşlığının içeriği de kısaca değerlendirilerek sonuca varı­lacaktır. 

Bu konudaki başlıca çalışmalar Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdür-lüğü'nce gerçekleştirilmiştir. (Bkz.Erdoğan Öner; Türkiye'de Bütçe Harcamalarının Ge­nel Bir Değerlendirmesi (1924-1993) Ankara, 1993 ve Iclal Demir (Engür), Mukaddes Öner, Bütçe Başlangıç Ödenekleri ve Gelir Tahmin­leri (1930-1991) Ankara, 1991 ve 1998 Mali Yılı Bütçe Gerekçesi).

Yazı iki bölüme ayrılmıştır. Bütçe Har­camaları ve Konsolide Bütçe Gelirleri. Kamu harcamalan da 1973'e kadar ve 1973 sonrası olmak üzere iki alt başlıkta incelenecektir. Bu ayırımda 1973 yılında ülkemizde program büt­çe sisteminin benimsenmesi esas alınmıştır. Vergileme ile ilgili açıklamalar ise 1950'ye ka­dar, 1950 - 1985 ve 1985 sonrası olarak üç bö­lümdür. 

I. Bütçe Harcamaları 

A) Kuruluştan 1973'e 

Genç Türkiye Cumhuriyeti kuruluş yıl­larında kamu yönetimi yapılanması ile tutarlı olarak bütçe harcamalanm klasik ve idari sınıf­lamaya tabi tutmaktadır. Harcamacı daireler genel bütçeli ve katma bütçeli olarak ikiye ay­rılmaktadır. Genel bütçeli dairelerde yasama, yürütme ve yargının birimleri yer almaktadır. Ancak o dönemde vekalet olarak adlandırılan Bakanlık sayısı oldukça sınırlıdır. Maliye başta olmak üzere Dahiliye, Hariciye, Sıhhat ve İçti­mai Muavenet, Adliye, Maarif, Nafia ve Milli Müdafaa olmak üzere toplam dokuz vekalet bulunmaktadır. Kunıluş dönemine özgü ola­rak Milli Müdafaa Vekaleti Kara Kısmı, Hava Kısmı ve Deniz Kısmı olmak üzere üçe ayrıl­makta, Osmanlı İmparatorluğunun %76 borcu­nu devralan Türkiye Cumhuriyetinin bu borç ödemesi ile ilgili olarak Düyunu Umumiye başlıklı harcama yeri yer almaktadır. Askeri Fabrikalar Umum Müdürlüğü de önemine bi­naen müstakil bir genel bütçeli kuruluştur. Ay­nı dönemde katma bütçeli idare sayısı ondur. Bunların içinde Konya Sulama İdaresi Ankara Şehri İmar Müdürlüğü, Şehir ve Köy Yatımek-tepleri gibi döneme has ve öncelikli hizmetleri yansıtan idareler mevcuttur. Yükseköğretim kurumları arasında sadece İstanbul Darülfünu­nu ve Yüksek Mühendis Mektebini (İTÜ) görü­yoruz. 

Şimdi bu dönemdeki gelişmeleri göre­lim. Vekâletlere 1932'de Ziraat ve Gümrük ve inhisarlar, 1939'da Münakalat (Ulaştırma) ve Vekaletleri eklenmiş, 1943'te Milli Müdafaa Ve­kaletinin kara, deniz ve hava kısımları birleşti­rilmiş, Milli Müdafaa Vekaleti adı verilmiştir. Böylece 1945'e gelindiğinde vekalet sayısı oni-kidir. Ancak 1945'de vekaletler bugünkü çağ­daş isimlerini almış ve bakanlık olarak adlandı-nlmaya başlanmıştır. 1940'da Çalışma Bakanlı­ğı bakanlıklara katılmış, 1949'da Ticaret ve Ekonomi Bakanlığı birleştirilerek Ekonomi ve Ticaret Bakanlığı adını almıştır. 1950 yılında İş­letmeler Bakanlığını görüyoruz. 1953 bütçesin­de Bakanlıklann tekrar vekalet olarak adlandı­rılmaya başlandığını vje bunlara 1958'de Sana­yi, 1959'da da İmar Iskan Bakanlığının eklen­diği görülmektedir. 196l'de Vekaletler yine Bakanlık olmuştur. 1964'de Turizm ve Tanıt­ma, 1972'de Köy İşleri, Enerji ve Tabii Kaynak­lar, Orman ve Gençlik Spor Bakanlığı bakan­lıklara eklenmiş, Sanayi Bakanlığı, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı adını almıştır. Böylece 1973'te ve Cumhuriyetin 50. yıldönümüne ula­şıldığında Cumhuriyetin kuruluş dönemindeki dokuz bakanlığın iki katma çıkarak yirmiye ulaştığı görülmüştür. 

Bu gelişmede Türkiye'de 1946 sonrası çok partili demokratik siyasal yaşama geçişin, 1950 sonrası sanayileşme ve kentleşme hare­ketlerinin, 1960 sonrası enerji yatırımları ve tu­rizm hamlesinin payı büyüktür.

Katma bütçeli idarelerde en önemli ge­lişmeler, 1932'de Havayolları, 1941'de Beden Terbiyesinin, 1947'de üniversitelere Ankara ve İTÜ'nün katılmasıdır. Gene bu dönemde, 1952 ve 1954'te katma bütçeli idarelerden bazıları (Denizyolları, TCDD gibi) KİT haline getirilir­ken, DSİ bu kuruluşlara eklenmiştir. Üniversi­telere 1958'de Ege, 1968'de Hacettepe, 1970'de İktisadi ve Ticari İlimler Akademileri katılmış­tır. Bu yeni yapılanmada da Türkiye Cumhuri­yetinin altyapı ve yükseköğretim hamlelerinin yansımaları gözlenmektedir. 

1973'fe kadar uygulanan bütçe harcama­larında idari sınıflandırmaya ek olarak 1964'den itibaren ekonomik ayırım olarak ni­telenen cari, yatırım ve transfer harcamaları yer almaya başlanmıştır. Devlet borçlan da aynı yıl genel bütçe sınıflamasından çıkarılmıştır.

B) 1973 Sonrası 

1973'de bütçe harcamalarına fonksiyo­nel yapı kazandırmak için bütçe sistemimizde hizmet programlanna göre sınıflandırma esası­na geçilmiştir. Bu dönemde genel bütçeli ida­reler içine katılan Yerel Yönetim Bakanlığı ile 1958'de sona ermişken 1978'de yeniden ihya edilen İşletmeler Bakanlığı da kısa ömürlü ola­rak 1980'de sona ermiştir. Bakanlık isimlerin-deki değişmeler ve bazı bakanlıklann birleşti­rilmesi, Maliye Bakanlığından Hazine Müste­şarlığının ayrılması dışında bu dönemin en önemli bakanlıkları 1975'in başında Kültür, 1976'daki Sosyal Güvenlik ile 1992 sonrası ka­tılan Çevre ile bakanlık çeşitlenmesi tamam­lanmıştır.

Katma bütçeli idareler içinde ise en önemli gelişmeler 1986 sonrası yükseöğretim sistemindeki yapılan değişiklik sonucu sayısı artan üniversiteler açısından gerçekleşmiştir. 

Bu dönemde en önemli gelişme 1986 yılından itibaren iç ve dış borç ana para öde­melerinin bütçe harcaması olmaktan çıkarıl­masıdır.

Görüldüğü gibi 1973 sonrası, genç Tür­kiye Cumhuriyetinin kamu yönetimi yapılan­masını tamamladığı, devletin ekonomik ve sosyal görevlerindeki eklentilerin yavaşladığı ancak dünya ekonomisi ile bütünleşmenin, global sorumlulukların arttığı bir dönem olarak nitelenebilmektedir. Konsolide bütçe itibariyle bakıldığında bu kurumsal gelişmeler aşağıdaki biçimde sayısal karşılaştırmalara dönüştürüle­bilir. 

1924'lerde GSMH'nın %11.74'ü olana konsolide bütçe harcamalarının GSMH için­deki payı 1998'de %30'a yükselmiştir. 1923'ler-de 567 milyon dolar GSMH için 60 milyon do­lar dolaylarında bulunan kamu hizmet değeri 1998'de 200 milyar dolarlık GSMH içinde 60 milyar dolara çıkmış gözükmektedir. Ancak Cumhuriyetimizin 75.yıldönümünde yapılan bu düzeydeki konsolide bütçe harcamalarının içinde büyük ölçüde iç ve dış borç faizlerinin yer alması, kamuya sunulan ve kamu tüketimi, kamu yatırımı toplamı olarak ölçülen reel har­cama miktarını da düşürmektedir. Nitekim bu ölçülere göre 24 milyar dolar seviyesindeki fa­iz ödemeleri düşünce, reel kamu harcama dü­zeyi GSMH'nın %18'ine kadar düşmektedir. Kunıluştan bugüne beş kat artan nüfus, sana­yileşme, iç göç, teknolojik değişme ve 1923'-lerde sadece yıllık ortalama 30 dolar olan fert başına milli gelirin 1998'de 3000 dolarla 100 kat arttığı dikkate alınırsa, reel bütçe harcama­larının GSMH payının sadece % 12'den %18'e çıkmasının pek anlamlı olmadığı açıktır. Bir başka ifadeyle merkezi örgütlemedeki çağdaş kurumsal gelişme, kamu hizmetlerinin reel ekonomik değerine yansımamıştır. 

Şimdi vergi gelirindeki 75 yıllık gelişme­yi aktarmaya çalışalım. 

II. Kamu Gelirleri 

Bu konuda üç ana kesit olduğunu ifade etmiştik. 1950 Gelir Vergisi Reformuna kadarki dönem, 1950'den 1985 Katma Değer Vergisi Reformuna kadar olan ikinci dönem ve 1985 sonrası. 

A) 1950 Gelir Vergisi Reformuna Kadar 

Türkiye Cumhuriyeti kuruluş dönemin­de Osmanlı imparatorluğundan müdevver bel­li şer'i vergileri (başlıca aşar) ilga ederek, batı­lı gelir, servet ve harcama vergi türlerinden oluşan bir vergi sistemi uygulama çabasına gir­miştir. Kuruluş yıllarında gelir üzerinden ka­zanç vergisi, hayvanlar vergisi, sayım vergisi alınırken, servet vergileri içinde veraset ve inti­kal vergisi ile müsakkafat ve arazi vergisi alın­maktaydı. Muamele vergisi, nakliyat vergisi, dahili istihlak vergisi.damga resmi, tekel safi hasılatı başlıca yurtiçi mal ve hizmetler üzerin­den alınan vergileri oluştururken, gümrük vergisi de dış ticaret vergilerinin temel kaynağı olarak işlev görmüştür. 

1929 dünya iktisadi buhranı bu temel vergi yapısının mali yetersizliklerini telafi için 1932'den itibaren iktisadi buhran ve muvazene vergilerinin uygulanmasını zaruri kılmıştır. 1936'dan itibaren Hava Kuvvetlerine Yardım Vergisi alınmaya başlanmıştır. Aynca İkinci Dünya savaşının getirdiği mali külfet teyyare resmi ve harçların, şekerden ek istihlak vergisi­nin, müdafaa vergisinin (Tekel maddelerin­den, PTT den, Bina'dan, geçici süreyle kibrit­ten ve ihracattan) alınması sonucunu doğur­muştur. Gene 1923 - 1950 döneminde geçici olarak uygulanan başlıca vergiler 1936 - 1941 arası uygulanan Buğdayı Koruma Vergisi ile 1944 - 1945 mali yıllarında uygulanan Toprak Mahsulleri Vergisi, 1944 - 1946 arası Gümrük Çıkış Vergisidir. 1949'da sona erdirilen şeker­den ek istihlak vergisi yerine 1949 - 1951 arası benzinden yol vergisi alınmıştır. Ayrıca ikinci Dünya Savaşı yıllannda geçici olarak uygula­nan ve olağanüstü bir servet vergisi niteliğini taşıyan varlık vergisinden de sözedilebilir. 

Özetle 1950'ye gelindiğinde vergi siste­mimiz kazanç vergisi, muamele vergisi dahili istahlak vergisi, müdafaa, buhran ve muvaze­ne vergileri ile gümrük vergisi üzerinde dur­maktaydı. 1950'de çağdaş dünyanın uyguladı­ğı gelir ve kurumlar vergisi, kazanç vergisi ile müdafaa, buhran ve muvazene vergilerinin ye­rine ikame edilerek büyük bir reform gerçek­leştirilmiştir. 

B) 1950 Gelir Vergisi Reformundan 1985 Katma Değer Vergisi Reformuna

Bu dönemde gelir vergilemesinde gelir, kurumlar ve esnaf vergisi uygulamasına geçil­miştir. Bu reformu 1956'da gider vergilerinde sistem değişikliği izlemiş ve muamele vergisi ile dahili isthlak vergisi ve yol vergisi (akarya­kıttan alınan) kaldırılarak yerine istihsal vergi­leri, şeker isthlak vergisi, PTT hizmetleri vergi­si alınmaya başlanmıştır. Esnaf vergisi uygulamasına kısa bir süre sonra (1956) son verilmiş, müdafaa vergisi 1960 sonrası bina vergisi surc-harge haline getirilmiştir. Servet vergisi olarak 1957'de uygulanmaya başlanan Hususi Oto­mobil Vergisi 1963'den sonra yerini Motorlu Kara Taşıtları Vergisine bırakmıştır. Tayyare Resmi tatbikatı da 1964'de nihayete ermiştir. 1964de luzlı kentleşme emlak alım vergisi ih­dasına yol açmıştır. Bu dönemde 1963'den iti­baren alınmaya başlanan Dış Seyahat Harca-malan Vergisi, Gümrük Vergisine eş etkili yü­kümlülük olarak 1966'dan itibaren getirilen it­halat damga resmi, 1967 sonrası akaryakıt gümrük vergisi, 9-19ö8'den bu yana alınan rıh­tım resmi. 

1970'li yılların başında kamu bütçesinin yaşadığı kriz (1969 yılı konsolide bütçe açığı, bütçe harcamalarının % 7'sine çıkmıştır) hükü­meti yeni vergi kaynağı arayışına yöneltmiş ve finansman kanunu ile emlak vergisi (daha ön­ce il özel idare vergisi iken, Merkezi Yönetim Vergisi haline getirilmiştir) gayrimenkul kıy-met artışı, bina inşaat, taşıt alım ve işletme ver­gisi (bir tür parekende satış vergisi ve sportoto vergileri ihdas edilmiştir. 1974'de ithalde tek vergi, 1975'den itibaren damga vergisi uygula­masına geçilmiştir. 

Bu ek mükellefiyetlerin büyük bir bölü­mü başarısız olmuş ve yaklaşık on yıllık bir uy­gulama sonrası bu sistemi zorlayan uygulama­lardan vazgeçilmek zorunda kalınmıştır. Gayri­menkul Kıymet Artışı, Bina İnşaat Vergisi (da­ha sonra harç namı ile yerel yönetimlere akta­rılmıştır) ve Emlak Alım Vergisi (harç haline dönüştürülmüştür) uygulamasına 1982'de, Ma­li Denge Vergisine ise 1983 mali yılı sonunda son verilmiştir. Ayrıca Motorlu Kara Taşıtları Vergisi de 1981'den itibaren Motorlu Taşıtlar Vergisi halini almıştır.

C) 1985 Sonrası Katma Değer Vergisi Dönemi 

Bu dönem 1985'de KDV'nin ve Akarya­kıt Tüketim Vergisinin ihdası ve istihsal işlet­me, şeker istihsali, nakliyat, PTT hizmetleri, geçici süre uygulanan (1982 - 1984). İlan Rek­lam (belediye vergisi haline dönüşmüştür), Dış Seyahat Harcamaları Vergilerinin ilgası ile karakterize edilmektedir. KDV yanında sisteme aykırı olmakla birlikte taşıt alım, banka ve si­gorta muameleleri vergileri korunmuştur. Em­lak vergisi de 1985 sonrası bir belediye geliri haline getirilmiştir. 

Bu reform hareketi sonrası yapılan kü­çük değişiklikler arasında dış ticaretten alınan rıhtım resmi ve ithalatı damga resminin kaldırı­larak 1992'den itibaren ulaştırma alt yapıları resminin ihdası bunun da 1985 sonrası etkili yükümlülük olarak kalkışı, 1994'deki ekono­mik kriz dolayısiyle olağanüstü olarak alman, ekonomik denge, net aktif ve ek motorlu taşıt vergileri zikredilebilir. 

Türkiye Cumhuriyetinin 75.yıldönü­münde, devlet vergi sistemimiz gelir üzerinden gelir ve kurumlar, servet üzerinden veraset ve intikal ve motorlu taşıtlar vergisi, harcamalar üzerinden KDV, akaryakıt tüketim, taşıt alım, damga vergisi, banka ve sigorta muameleleri vergisi, dış ticaretten gümrük vergisi ve kimi eş etkili yükümlülükler üzerine dayalı çağdaş bir görünümdedir. Ne var ki aşağıda ifade edilece­ği gibi kendinden beklenen başlıca mali, eko­nomik ve sosyal işlevlerini yerine getirdiği ko­nusunda ciddi değerlendirmeler yapılabilmek­tedir.

1923'de %9.8 olan konsolide bütçe ver­gi gelirleri/GSMH oranı 1950 reformuna gelin­diğinde % 12.9 olmuş, 1985 dönemi başında ise bu oranda hiç bir değişme olmamış ve dö­nem içindeki 1977 -1979 geçici yükselmesi ha­riç % 13'lük rasyo korunmuştur. 1985 sonrası vergi yönetimi ve denetimi açısından uygula­nan yeni yöntem ve tekniklere KDV'nin geniş tabanına  rağmen  kesinleşmiş  verilere  göre 1996 yılında ulaşılan rasyo % 15 olmuştur. 1998'de %18'lik oran hedeflenmektedir. Kon­solide bütçe vergi yükü, 75 yıllık cumhuriyet döneminde bu iki ara çağdaş reform harekeü-ne çeşitli ek ve olağanüstü vergi denemelerine rağmen sadece (5) puan artırabilmiştir. Fert ba­şına milli gelir 100 kat artmış, sanayinin, dış ti­caretin GSYİH içindeki payı yükselmiş, gelir bölüşümünde ciddi bozulmalar olmuş, bütün bunlar sonucu vergi kapasitesi artmış ancak fi­ili vergi yükünde çok küçük değişimler ger­çekleşmiştir. 

Sonuçlandırıcı Düşünceler 

Türkiye Cumhuriyeti 75 yılda çağdaş batılı bir mali sistemi anayasal olarak kamu hizmeti ve vergisel kurumlar ile benimsemiş ve uygulamaya koymuştur. Ne var ki özellikle vergi yükünün, genç cumhuriyetimizin ekono­mik ve sosyal gelişmesine koşut olarak artan vergi potansiyel ve kapasitesini izleyememesi 1970 sonrası başlayan bütçe açıklarının 1980 sonrası büyük ölçüde yüksek bütçe maliyetli borçlanma ile finanse edilmesi, sunulan reel kamu hizmet değerini düşürmüştür. 

Türkiye Cumhuriyeti 1998'de bütün çağdaş mali kurumlanna rağmen son onbeş yılda oluşan ciddi iç borç stokunun bir yansı­ması olarak bütçe harcamaları içinde yer alan faiz yükü kıskacındadır. Bu faiz yükü, kamu tüketim ve yatırımlannı, ciddi biçimde düşür­mekte olup, iktisadi büyüme hızına da olum­suz etki yapmaktadır. Vergi sistemimiz, gelir ve katma değer vergisi üzerine oturmuş görün­mekte ancak bu iki verginin etkinsiz ve adalet­siz uygulaması vergi yükü düzey ve bileşimini olumsuz etkilemektedir. 

Gene de mali geleceğe ümitle bakıyo­ruz. Mali sistemde özellikle iç borçlanma ve vergi yükündeki kısa ve uzun vadeli iyileşme­ler çağdaşlığının içerik kazanmasına yol aça­caktır.