Enerji Sektörü Politikalar ve Bazı Çözüm Önerileri 

Uğur Doğan 

Dünyada hemen her alanda oluşturulan politikalar bir yönüyle enerji ile bağlantılıdır.  Yüzyıllar boyu uluslararası ilişkilerde olduğu gibi ulusal seviyede izlenen tüm siyasi ve eko­nomik politikaları enerjiden soyutlamak müm­kün olmamıştır. 

Enerjinin kaynakları, üretimi, ulaşımı ve tüketicinin kullanımına sunulması pek çok alt sektörün faaliyetine konu teşkil etmekte ve farklı sanayii kollarını oluşturmaktadır. 

Enerji sektörünün hemen her alanında sanayileşme ile olduğu kadar çevre ile de ya­kın bir beraberliği söz konusudur.  Giderek yükselen çevre bilinci ve doğanın en iyi şekil­de korunarak daha sonraki nesillere temiz bir çevrenin bırakılması arzusu sektördeki her tür­lü faaliyetin sürdürülmesinde gözönünde bu­lundurulması gereken bir kavram haline gel­miştir. Bunun tabii sonucu olarak çevre dostu enerji kaynakları daha çok kayırdan bir konu-ma gelmiş ve diğer kaynakların da çevreyle  uyumlu çalışacakları bir düzene kavuşturulma-lan zorlayıcı kurallarla sağlanmaya çalışılmış-tır. Enerji üretiminde tüm ülkelerin uymaları zorunlu çevre normlarım tespit eden "Uluslar­arası iklim Sözleşmesi" yıllar süren müzakere­ler sonucu uygulama aşamasına gelmiştir. Bü­tün ülkeler enerji üretiminde çevre kirliliğini önlemeyi amaçlayan ve bu alanda cezai yaptı­rımlar da içeren bu sözleşmeyle üretimde orta­ya çıkan ve çevre kirliliğine neden olan emis­yonları 1990 yılı seviyesine indirmeyi taahhüt etmektedirler. 

Klasik enerji kaynakları yanında, rüzgar enerjisi, güneş enerjisi, jeotermal enerji, dalga enerjisi, hidrojen enerjisi gibi yeni ve yenilene­bilir enerji kaynaklarının geliştirilmesi çalışma­ları hız kazanmıştır. 

Enerjiye olan talebin giderek artması ve enerji maliyetlerinin yükselmesi verimliliğin ciddi şekilde iyileştirilmesinin gerekliliğini or­taya koymuştur. Daha az yakıt ile daha yüksek verimin elde edilmesi alanındaki çalışmalar sektörde giderek daha fazla teşvik edilmekte­dir.

Enerji sektöründe, gerek üretimde ve gerekse tüketimde ülkeler arası bağımlılık her geçen gün daha da artmaktadır. Milli olma vas­fının yerine, ucuzluk, kalite, çeşitlilik ve ikmal kaynaklarının güvenilirliği kavramları daha fazla kabul görmektedir. 

Enerji kaynakları açısından ülkelerin bir bölümü oldukça şanslı durumdadır. Ancak maalesef Türkiye bu ülkeler arasında yer alma­maktadır. Ülkemiz gerek su kaynakları ve ge­rekse petrol ve doğalgaz kaynakları bakımın­dan kendi ihtiyaçlarını karşılamaktan oldukça uzaktır.

Değerlendirilebilir durumda bulunan su kaynaklarının tamamının devreye alınması ha­linde 125 milyar kWh elektrik enerjisi üretmek mümkündür. Inşaa halindeki hidroelektrik santrallar ile birlikte halen bu potansiyelin %37'lik bölümünden yararlanılmaktadır. Ancak hidrolik kaynakların gerek inşaa süreleri ve ge­rekse maliyetleri dikkate alındığında, ülkenin acil enerji ihtiyaçlarının karşılanmasından çok, orta ve uzun vadeli planlar çerçevesinde düşü­nülmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. 

Hidroelekrik santral projelerinin ger­çekleştirilmesinde karşılaşılan sorunların bir bölümü, barajların ihale edildikleri esnada ke­sin projelerinin bulunmayışından kaynaklan­maktadır. Ancak daha önemli bir bölümü ise ihale sisteminden kaynaklanmakta olup, Tür­kiye'de hemen hiç bir baraj ön görülen sürede bitirilemediği gibi ön görülen maliyete de tamamlanamamaktadır. 

Bu açıdan bakıldığında ihale sisteminin, usûl, esas ve değerlendirme kriterleri açısın­dan bütünüyle gözden geçirilmesi gerekmek­tedir. Her halükarda mevcut uygulamadan vazgeçilerek projelerin anahtar teslimi yapımı­nı öngören sistem benimsenmelidir, idarenin, iyi etüt edilmiş ve tüm detaylarıyla hazırlanmış bir fizibilite etüdü ve projeyle bu metoda göre yapacağı ihalelerde, müteahhitlerin idareden sürekli olarak değişik gerekçelerle ek ödenek ve keşif artışı talepleri olamayacağı gibi süre olarak da başlangıçta belirlenen takvimin dışı­na çıkılamayacaktır. Bu modelin erken bitirme primleriyle desteklemesi, gecikmeden kaynak­lanan maliyet artışları yanında planlanan üreti­min gerçekleşmemesi sebebiyle ortaya çıkan dolaylı kayıpları da önleyecektir. 

Hidrolik santral projelerinin gerçekleşti­rilmesinde diğer bir uygulama da, kamu kuru­luşları tarafından hazırlanan projelerin özel sektör kuruluşları arasında işletme süresi açı­sından ya da enerji satış fiyatı açısından reka­bete açılmasıdır. Burada amaç açıklık ve reka­bet ilkeleri içerisinde yatırımcılardan en ucuz fiyatla elektrik alımını gerçekleştirmektir. Yatı­rımın gerçekleşmesiyle ilgili tüm riskler yatı-nmcının üzerinde olmakta, İdarenin elektrik almayı taahhüt etmesi dışında bir sorumluluğu bulunmamaktadır. Dolayısıyla yatırım ile ilgili pek çoğu fiktif olan maliyet artışları kamuya yüklenemeyeceği gibi, yapımının öngörülen sürede tamamlanamamasından kaynaklanan olumsuzluklar da yatırımcının üstlenmesi gere­ken risk olarak kalacaktır. 

Petrol ve doğalgaz ihtiyaçları bakımın­dan da milli kaynaklarımız yeterli bulunma­maktadır. Halen 27 milyon ton olan" petrol ve petrol ürünleri tüketiminin yaklaşık %13'ü yer­li kaynaklarla karşılanabilmekte, %87'lik kısmı ise ithalat ile karşılanmaktadır, ithalatın hemen tamamı ham petrol olarak gerçekleşmekte ve toplam kapasitesi 35 milyon ton olan dördü TÜPRAŞ'a biri de ATAŞ'a ait rafinerilerde işle­nerek tüketime arz edilmektedir. 

Devletin çok büyük miktarlarda vergi elde ettiği petrol sektöründe tüketim diğer OECD ülkelerindekine paralel olarak ortalama yılda %4 nisbetinde artış göstermektedir. 

Sektörde liberasyon uygulamasına 1990 yılında geçilmiş olmasına ve sektörde hem üretici kumlusu olan TÜPRAŞ ve hem de en büyük pazarlamacı kuruluş olan POAŞ 1990 yılında özelleştirme kapsamına alınmış olması­na rağmen, bugüne kadar bu alanda bir geliş­me sağlanamamıştır. 

Fiyatların hükümetlerce belirlendiği bir uygulamanın sürmesi, sektörde gerek liberas­yona gerekse özelleştirmeye engel teşkil et­mektedir. Halen petrol ürünleri üzerinden Akaryakıt Tüketim Vergisi, Gümrük Vergisi, Katma Değer Vergisi ve Akaryakıt Fiyat istikrar Fonu gibi farklı ve değişik oranları içeren ver­giler alınmaktadır. Bu fiyatlandırma sistemi ge­rek rafinerilerin ve gerekse tüketicilerin aleyhi­ne sonuçlar doğurmakta olup, sektörde özel­leştirmeyi imkansız kılmaktadır. 

Avrupa Birliği ülkelerinde uygulanmak­ta olduğu gibi Maktu Vergi Sistemine geçilme­si ve petrol ürünleri fiyatlarının Akdeniz Petrol Piyasalarına endekslenerek dalgalanmaya bı­rakılmasını öngören "Otomatik Fiyatlandırma Mekanizması"nm benimsenmesi, sistemi ol­dukça basitleştirecektir. Sektörde gerçek an­lamda rekabetin yerleşmesi bu sisteme bağlı olduğu gibi özelleştirme de ancak bu şekilde gerçekleştirilebilir. Diğer taraftan bu model bir yandan kamunun vergi gelirlerini garanti altına almakta diğer yandan ani fiyat dalgalanmaları­na karşı tüketicileri koruyan emniyet sistemle­rini içermektedir. 

Petrol Sektöründe vergilendirme politi­kalarında gerekli düzenlemelerin yapılması halinde halen iki milyon ton olan üretim fazla­sı bulunan fuel oil'in elektrik enerjisi üretimin­de kullanılması mümkün olacaktır. Fuel Oil üzerindeki çeşitli vergi ve eş etkili yüklerin elektrik üretimi için düşürülmesi ile maliyetler elverişli düzeye gelecektir. Esasen söz konusu petrol ürününün iç piyasada bu miktarda tüke­timi olmadığı için ihraç edilmesi mecburiyeti vardır, ihraç edilen ürünlerden yukarıda zirke-dilen vergiler alınmadığı için, yalnızca yasal düzenlemelerin gerçekleştirilemeyişi sebebiy­le böyle bir imkandan yararlanmak mümkün olamamaktadır.

Diğer taraftan petrol sektörünün Türki­ye'deki yapılanması da oldukça ilginç bir gö­rüntü vermektedir. Arama ve üretim ile ilgili kuruluşlar yanında petrol sektöründe kuralları belirleyen üniteler Enerji Bakanlığı bünyesin­de, rafinaj ve pazarlama ile ilgili kuruluşlar özelleştirme kapsamında olmaları dolayısıyla bir başka Bakanlık bünyesinde faaliyet göster­mektedir. Bu duatm koordinasyon ve planla­ma açısından bazı olumsuzlukları da berabe­rinde getirmektedir. Kanun gereği Özelleştir­me idaresi Başkanlığının bağlı olduğu Bakan­lığa bağlanması gereken bu kurumlar, idari açıdan koordinasyonun sağlanması ve politi­kaların uygulanması bakımından bir tek çatı al­tında toplanmalıdırlar.

Ülkemizde şehirleşme ve sanayileşme yanında tüketim alışkanlıklarının da giderek de­ğişmesiyle enerji tüketiminde önemli artışlar ol­maktadır. Artış oranları yüksek olmasına rağmen kişi başına gerçekleştirilen enerji tüketimi geliş­miş ülkeler seviyesinin oldukça gerisindedir. .

Elektrik enerjisinde tüketim gerçekleş­meleri bu durumun tipik bir örneğini oluştur­maktadır. Geride bıraktığımız beş yıllık dönem de tüketim, her yıl bir önceki yıla göre %10'un üzerinde artış kaydetmiştir. Mevcut tüketimin %30'u hidrolik kaynaklardan, %10'u termik santrallerden, %20'si doğalgaz santrallerinden ve %10'luk bölümü de fuel-oil ve diğer sıvı ya­kıtlar ile çalışan santrallerden sağlanmaktadır. 

Ülke ihtiyaçlarının karşılanması için elektrik enerjisi üretimi, iletimi ve dağıtımı alanlarından yılda yaklaşık dört milyar dolar yatırım yapılması gerekmektedir. Bir başka de­yişle her yıl mevcut kumlu güce 2500 MW ila­ve kurulu güç eklenmesi gerekmektedir. Milli bütçeden ve diğer yatırımcı kuruluşlar bütçe­sinden (DSİ, TEAŞ ve TEDAŞ) böylesine bü­yük kaynakların ayrılması mümkün olmadığı için özel sektörün ve özellikle yabancı serma­yenin sektörde yer alması amacıyla yeni mo­deller oluşturulmuştur. 

Kamuoyunda BOT veya Yap İşlet Dev­ret Modeli olarak bilinen bir model ile bütçe imkanları ile yapılamayan yatırımların özel sektör marifetiyle gerçekleştirilmesi hedeflen­miştir. Ancak bu düzenlemelerin yapıldığı 3096 sayılı kanunun bazı maddelerinde Anaya­sa Mahkemesince yapılan iptaller ve buna iliş­kin olarak Resmi Gazetede yayımlanan gerek­çeli karar, bu modeli çalışamaz hale getirmiştir. Bu Karar ile elektriğin, üretimi, iletimi, dağıtı­mı ve ticareti kamu hizmeti olarak vasıflandırıl­mıştır. Kamu hizmetlerinin kamu tarafından yerine getirilmesi gerektiği ve bu hususun ka­mudan başkalarına devrinin imtiyaz teşkil ede­ceği hususu benimsenmiştir. Anayasa'nın 155'inci maddesinde yeralan, imtiyaz sözleş­melerinin Danıştay tarafından inceleneceğine ilişkin hüküm gereğince bu alanda yatırımcı ile idare arasında üzerinde mutabık kalınan pro­jeler Danıştay incelemesine tabi tutulmaktadır. 

inceleme prosedürünü bir hayli uzatan bu uygulama yatırımcılar açısından caydırıcı olmakta ve kaybedilen süreler maliyetleri yük­seltmektedir. Diğer taraftan bu tür projelerin gerçekleşeceği beklentisi enerji kaynaklan ve finansman imkanlan sınırlı olan ülkemizde enerji planlaması açısından olumsuzluklar meydana getirmektedir. 

BOT veya Yap İşlet Devret Modeli ile gerçekleştirilecek enerji yatırımlarından, ilgili kamu kuruluşlarının incelemeler sonucunda üzerinde mutabık kılınan projeler Danıştay'a sunulmaktadır. Ancak söz konusu projeler için temin edilecek dış finansman ile ilgili olarak, kredi veren kuruluşlarca talep edilen ve anlaşmazlık halinde uluslararası hakem heyetlerinin vetkili kılınmasını öngören istekleri Danış­tay'ca kabul edilmemektedir. Yıllar boyu üze­rinde tartışmalar sürdürülmesine rağmen Türk Hukuk Sisteminde, Anayasa Mahkemesi Karar­ları aleyhine gidilecek bir merci bulunmaması dolayısıyla sorun çözümsüz kalmıştır. Yalnız enerji sektöründe toplam 35 milyar $ tutarında 110 adet proje Enerji Bakanlığı ve ilgili kurum­larca incelenmekte, ancak mevcut sistem içeri­sinde sonuç alınamayacağı bilindiği için, idare ve yatırımcılar karşılıklı olarak birbirlerini oya­lamaktadırlar. 

Bu modelin işletilebilmesi için ya Danış-tayın bu tavrında değişiklik yapması ya da Anayasa'nın 155'inci maddesinin değiştirilmesi gerekmektedir. Diğer taraftan yatırımcı ülke ile Türkiye arasında yatırımların karşılıklı olarak korunması anlaşmaları çerçevesinde konuya çözüm bulma gayretleri bu güne kadar bir so­nuç vermemiştir. 

Yap işlet Devret Modeli ile ilgili olarak yıllar boyu süren çalışmalar, yürütme ve yargı arasındaki görüş farklılıklarının giderilmemesi sebebiyle, ancak uluslararası hakem heyeti ta­lep etmeyen küçük projelerle sınırlı kalmıştır. 

Bütçe imkansızlıkları yanında, Yap işlet Devret Modelinden de sonuç alınamaması üzerine yeni çözüm arayışlarına girişilmiştir. Yalnızca termik santraller için oluşturulan ve mülkiyetin kamuya devrini öngörmeyen bir model olarak Yap işlet Modeli benimsenmiş, önce Bakanlar Kurulu ve daha sonrasında da kabul edilen kanun ile uygulamaya geçilmiştir. Sistemin en önemli özelliği, ihale yönetiminde açıklık ilkesini ve yatırımcılar arasında rekabe­ti benimsemiş olmasıdır. Hemen uygulamaya koyulan Yap işlet Modeli ile toplam 5200 MW kumlu gücünde ve 5.5 milyar dolar tutarında beş adet termik santral ihalesi ile sistem çalış­maya başlamıştır.

Yap işlet Modeli bir anonim şirket olan TEAŞ ile ihale sonrası belirlenen yatırımcı ara­sında yapılan müzakereler ile uygulama alanı bulmaktadır. Bu sebeple özel hukuk hükümle­rine tabi olmakta ve Danıştay incelemesine ge­rek kalmamaktadır. 

Sanayicilerin ihtiyaç duydukları elektrik enerjisinin kesintisiz bir şekilde karşılanması amacıyla, başlangıçta imdat grupları olarak ku­rulan otoprodüktörler ile ilgili düzenleme gi­derek geliştirilmiş ve uygulama alanı da geniş­letilmiştir. Küçük ölçekli üretim projeleri söz konusu olmasına rağmen, gerek sayıca fazla olmaları ve gerekse çok süratli bir şekilde dev­reye alınmaları sebebiyle, enerji planlamaları­nın oluşturulmasında önemli bir yer tutmaya başlamıştır. Otoprodüktör yatırımlar ile ilgili düzenlemeler daha ileriye götürülmeli ve sa­nayicinin ihtiyaç fazlası ürettiği elektrik enerji­si, kamu kesimi tarafından sanayiciyi teşvik edecek bir fiyatla satın alınmalıdır. 

Sektörde özel kişi ve kuruluşlara da yer verme çalışmaları yanında özelleştirme çalış­maları da yaygınlaştırılmalıdır. Hukuki altyapı­daki tartışmalar ve özelleştirme karşısındaki si­yasi yaklaşım farklılıkları bu konuda ilerleme kaydedilmesini güçleştirmektedir. Elektrik enerjisi üretim ve iletim ile ticaretinin imtiyaz sayılması dolayısıyla bu alandaki özelleştirme­de mülkiyet devri yapılmakta, ancak uzun dö­nemli kiralama şeklinde "işletme Hakkı Devri" yapılabilmektedir. 

Gerek santrallerin ve gerekse elektrik dağıtım şirketlerinin özel kesim elinde daha rantabl çalışarak milli ekonomiye daha fazla katkıda bulunacakları aşikardır. Özellikle elektrik dağıtımında %18'i bulan kayıp ve ka­çak oranının OECD ülkelerindeki gibi %5 sevi­yelerine düşürülmesi ve bu suretle heba olan enerjinin tasarmf edilmesi ancak özelleştirilme ile mümkün olabilecektir. 

Yirmibirinci yüzyılın hemen öncesinde bütün ülkelerin birbirlerine olan bağımlılıkları artmaktadır. Küreselleşmenin tabii bir sonucu olarak sınırlar çoğu zaman şekilden öte bir an­lam taşımamakta ve enerji kaynakları, enerji­nin üretimi ve tüketimi giderek evrensel bir boyut kazanmaktadır. Tüm ülkelerin, endüstri­lerin ve insanlığın ortak hedefi, daha temiz, da­ha güvenli ve daha kaliteli enerjiyi mümkün olduğu kadar düşük fiyatla temin etmektir.