Türkiye'de Hazine - Merkez Bankası İlişkileri Üzerine Bir Değerlendirme

Hazine - Merkez Bankası ilişkilerinde en önemli kesişme noktası, parayı hangi kurumun, hangi etkiler altında denetleyeceği sorunudur. Konuyu böy­le koyunca söz konusu ilişkileri Hazine ile para otoritesinin ilişkileri şeklinde takdim etmek daha uygun olacaktır. Hazine - Merkez Bankası (ya da daha geniş bir anlamda parasal otorite) arasındaki ilişkilerde dönüm noktası, 1835 yılında Hazine- i Amire ile Darphane'nin birleştirilmesine ilişkin 23185 sayılı Hatt-ı Hümayun ile ortaya çıkmıştır.

Söz konusu Hatt-ı Hümayun ile bu iki kurum, Darphane Defterdarlığı adı altında birleştirilmiştir. Bu Hatt-ı Hümayun'un gerekçesinde şunlar yazılı; " ... Hazine- i Amire 'nin düzeni bir süreden beri temelinden sarsılmış ve kurum ianesiz ayakta duramaz hale gelmişti. Darphane'nin sürekli yardımları da Ha­zine-i Amire'nin durumunun düzelmesine yetmemişti. Ayrıca Baş defterdar­lar, Hazine-i Amire için giderek Darphane'den deftersiz para çekmeye başla­mış, yani her iki kurum arasındaki borç - alacak hesaplarının ciddiyeti ve resmiyeti de bozulmuştu. Bu durum Darphane Nazırları ile Başdefterdarların sürekli sürtüşmelerine neden olmaktaydı. Üstelik bu sürtüşme, son zaman­larda iki kurumun diğer memurlarına kadar sirayet etmişti.. ." 

Osmanlı imparatorluğu'nda yaşanan bu hesapsız para kullanımı ve iki kurum arasındaki çekişme, günümüz Türkiye'sinde aynen devam etmekte ve Hazi­ne sürekli olarak Merkez Bankası'ndan hesapsız para çekmeyi denemekte­dir.

Hazine'nin, TC Merkez Bankası'ndan kullanabileceği kısa vadeli avans li­miti ilgili yıl bütçe kanunu ile verilen ödenekler toplamının belirli bir oranı ile sınırlıdır. Bu sınır TC Merkez Bankası Kanunu'nun 50' nci maddesinde yer alan yasal bir temele dayanmaktadır. Asıl olarak bu bir azami sınır olduğundan bu sınırın altında bir avans kul­lanımı mümkündür.

ilgili yıl içinde bu miktarın ne kadarının kullanılacağı Hazine ile Banka ara­sında protokolle kararlaştırılmaktadır. Buna karşın Hazine genel eğilim ola­rak en ucuz ve kolay finansman yolu olan bu avansı sonuna kadar kullanma­yı ve hatta bazan da aşmayı tercih etmektedir. Bu aşma çabalarına ilişkin en son iki örneğe değinmekte yarar vardır.

ilk örnek 1988 ve 1989 yılları içinde yaşanmıştır. Hazine, piyasadan borçlanmada düştüğü bazı sıkıntılar sonucu 1988 yılı sonlarına doğru, kısa vadeli avansın sınırlarına ulaşmanın da yarattığı darboğaz ile söz konusu avansın yanısıra iç borç anapara ödemelerinden vadesi gelenlerin bir bölümünü Merkez Bankası'na yaptırmaya ve karşılığını Banka'ya yatırma­maya başlamıştır. O dönemde kamuoyunda, limitlerin üzerine çıkıldığı için bu işlem, bir bankacılık deyiminden hareketle, "kırmızı bakiye" diye adlan­dırılmış ve pek çok tartışmaya zemin yaratmıştır. 1989 yılı Mart ayı itibariy­le söz konusu kırmızı bakiyenin tutarı 1.7 trilyon TL'sına ulaşmış bulunmak­taydı. O tarihte Hazine ile Merkez Bankası yönetimleri tarihte pek fazla örne­ği olmayan bir işbirliği içine girerek, bu bakiyenin, Hazine tarafınd9n piyasa­dan borçlanmaya ağırlık vererek kapatılmasını sağlamışlardır. Böylece Mer­kez Bankası, Hazine'ye yasa dışı kredi açan bir kurum olmak durumundan kurtulmuş ve mali disiplinin yeniden sağlanmasında önemli bir engel aşılmış­tır. 

ikinci örnek, 1992 yılı ortalarında TBMM' den geçen "Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Birbirlerine Olan Borçlarının Tahkimi" adlı kanun ile ilgili olarak yaşanmıştır. Bu kanunun TBMM' den geçişi sırasında, verilen bir öner­ge ile Hazine'nin, TC Merkez Bankası'na olan kısa vadeli avans borcu da tah­kim kapsamına aldırılmıştır. Böylece Hazine, 1991 yılı sonuna kadar 

Banka'dan kullandığı avans stoku toplamı olan 13.6 trilyon TL' sını sildirip, aynı miktar kadar yeniden avans kullanma imkanını elde etmiştir. Söz konu­su kanun tasarısı, bu ilave nedeniyle kamu oyunda büyük bir tepki yaratmış ve Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir. Daha sonra,hükümetin aynı konuda ısrarı ile ve TBMM' nin yeniden onayını izleyerek tasarı o haliyle ka­nunlaşmıştır.

Yukarıda değindiğimiz yakın geçmişe ait iki örnek de Hazine - Merkez Bankası ilişkilerinin Osmanlı İmparatorluğu'ndan bu yana (en azından 1.5 yüzyıldır) pek fazla değişmediğini, Hazine'nin bazı istisnalar dışmda Merkez Bankası'na yönelik "deftersiz para kullanma arzusu" nun hiç eksilmediğini ortaya koymaktadır.

Hazine - Merkez Bankası ilişkilerinin istisnalar dışında işbirliği içinde yürütülememesinin nedeni nedir? Söz konusu olgunun gerçek nedenini orta­ya koymadan yapılacak değerlendirmelerin tamamında Hazine'nin haksız çıkması kaçınılmazdır. Kanımızca bu ilişki bozukluğunun temel nedeni, Ha­zine'nin yeteri kadar vergi geliriyle beslenememesi ve kaynak açıklarını, Merkez Bankası'na karşılıksız para bastırarak kapatmaya adeta mahkum edilmesidir. Vergi gelirlerinin düşüklüğünün arkasındaki husus ise Türk top­lumunun vergi ödemeye pek fazla alıştırılmamış olması ve siyasal iktidarla­rın oy kaygısı nedeniyle vergi sorununun üzerine fazla gidememeleridir. Özel­likle 1980 sonrasında vergi, Türk toplumunun giderek yabancılaştığı bir kav­ram haline gelmiştir. Üstelik bu eğilim siyasal iktidarlar tarafından hoşgörüy­le karşılanmış, neredeyse vergi ödememek özendirilmiştir. Burada yine Os­manlı İmparatorluğu'nun yaşadığı deneyimlerden hareketle Türk toplumu­nun ve Devletin vergi karşısındaki yaklaşım şeklini ortaya koymaya çalışa­cağız.

Osmanlı imparatorluğu, kendi halkından aşar gibi adaletsiz ve fakat geti­risi yüksek bir vergi dışında ciddi bir vergi alamamış ve gelir sistemini daha çok savaş ganimetleri, elde ettiği ülkelerden aldığı haraçlar ve yabancı teba­sından aldığı cizyeler üzerine kurmuş ve geliştirmiştir. 18' inci yüzyıldan baş­layarak toprak ve teba kaybına uğrayan imparatorluk, gelirlerinden büyük ölçüde mahrum kalmış ve geleneksel olarak bu kayıpları kendi halkına da yansıtamadığı için giderek büyüyen bütçe açıklarını borçlanmayla ve diğer mali buluşlar ile kapatmaya yönelmiştir. Osmanlı imparatorluğu'nun kendi halkından doğrudan doğruya vergi toplayamamasının en belirgin göstergele­ri daha önce değindiğimiz mukataa, iltizam ve sehim uygulamalarıdır. Dev­let bu mali buluşlar ile, ihtiyacı olan parayı müteahhitler aracılığıyla toplama yolunu seçmiş, vergi gibi kritik bir konuda halkının karşısına çıkmayı göze alamamıştır. 1856 yılında çıkarılan bir ferman ile vergi toplama işinin mülte­zimlerden alınıp bizzat Devlet tarafından yürütüleceği açıklanmış olmasına karşın hükümetin siyasal ve idari gücü bunu gerçekleştirebilmekten çok uzaktı. 

     Birinci Dünya Savaşı'nın hemen öncesinde vergilerin yalnızca % 5'i Dev­let'çe doğrudan toplanırken % 95'i mültezimler eliyle toplanmaktaydı

Aynı şekilde Düyun-u Umumiye'nin ortaya çıkışı, Osmanlı imparatorlu­ğu'nun kendi halkından vergi toplayamaması gerçeğinin yabancı Devletler tarafından tescilinden başka bir şey değildir.

Osmanlı imparatorluğu'nun vergi toplamada sergilediği bu başarısızlık, Türkiye Cumhuriyeti hükümetleri tarafından da sürdürülmüştür. Toplumun tüketim kalıplarının değişmediği, altyapı yatırımlarının önemli boyutlarda art­madığı, bir başka deyişle toplum'un kaderine razı olduğu dönemlerde fazlaca bir sorun yaratmayan bu eğilim, sayılan değişkenlerin hızla değişmeye yö­neldiği 1980'1i yıllarda büyük sorunlara neden olmuş ve bütçeler önemli ve sürekli açıklar vermeye başlamıştır. Vergi yükünün, konsolide bütçe dışında­ki vergi gelirleri de dahil olmak üzere, %22 dolayında olduğu günümüz Türki­ye'si, bu açıdan OECD üyesi ülkeler arasında en geri kalmış ülke durumundadır.

Kaynak: Dr. Mahfi Eğilmez