İdare Geleneğimiz ve Mahalli İdarelerin "Mülkî'liği 

Cengiz Aydoğdu 

İdarecilerin âşinâ olduğu bir söz vardır: "Siz isterseniz yaparsınız." Devlet kapısına işi düşen her vatandaşın zihninde az veya çok "siz yaparsınız" anlayışının gölgesi vardır; ida­recinin kanunen yetkisinin ve maddeten yapa­bilme imkanının olup olmadığını aklına dahi getirmeden söylenir; "isterse yapar." A.H. Tan-pınar; "Bir anın hikayesi bile önemlidir." diyor, "Zira hududunda birikmiş asırlar vardır". "Siz isterseniz yaparsınız" sözünde de asırlardan süzülüp gelen "muti teba" zihniyetinin izlerini  görmek mümkündür. Bu sözün tedai ettirdiği  anlam dünyasının içinde, tarihimizdeki güçlü,  insiyatif kullanma imkan ve yetkisine sahip,  kendi kuralını kendi koyan idareci tipinin ol- duğu kadar, despot, kanun tanımaz ve yerine göre keyfi hareket edebilen idareci numune­sinin tesirlerini de bulmak mümkündür. Bu­nunla birlikte eski hukukumuzun bir "mesele hukuku" olduğu ve karşılaşılan mesele ile ilgi­li (sadece o mesele için) hükümler istihraç edilip uygulanması da "siz isterseniz yapar­sınız" sözünün zihni kökleri arasında zikredi­lebilir. Zira Garplılaşma öncesi hukukumuzda sistematik tarzda tedvin edilip her probleme teşmil edilebilecek bir kanun külliyatı mevcut olmadığı için her hukuk kaidesi orjinal ve ilk defa vukubulan hadiseler için üretiliyordu. Bu yüzden devlet kapısına (veya mahkemelere) işi düşen her vatandaş kendi probleminin ye­gâne olduğunu, benzeri durumlar için uygula­nan hukuk kaideleri kapsamı dışına çıkabi­lecek istisnailikler taşıdığını ileri sürebiliyor ve istiyordu: "Siz isterseniz yaparsınız!" Bu tavrın insani bir tarafı da vardır ki devlet geleneği­mizin en hassas noktasını teşkil eder. "Kerim devlet" imajının yansımalan arasında zikrede­bileceğimiz bu insani espri, vatandaşın devlet­ten merhamet ve anlayış beklentisinin ifadesi­dir. Devletten neşet eden bu tavrın muhatabı halk ise büyük bir gönül ferahlığı ile yöneti­cilere gizli saklı bütün dertlerini döker, hiç-kimseye göstermediği kusur ve zaaflarını ida­recisine çekinmeden gösterirdi. "İdareciler ka­tında hakkı olmayan hiçbir Allah kulu yoktur" telakkisinin terbiye ettiği idareci ise bu gizli ve samimi ileşitim bağını istismar etmezdi. Mille­timizde bugün dahi her fırsatta idareci ile mü­nakaşa etmek ve içini boşaltmak ihtiyacının yüksekliği bu geleneğin tezahürüdür. 

Uğursuz Gün Neyi Küçültmemiştir? 

Cevdet Paşa'ya sorarsanız; "Hâl ve za­manın yaptığını kimse yapamaz. Bütün beşeri kıymetleri ve hakikatleri değiştiren bir hengâ-me-i ibret gelir, cemiyetler ve devletler bir tavırdan başka bir tavıra geçer. Değişmek ha­yatın kanunudur ancak değişim dahi usul ve kanuna tâbidir. Usule uyup uymadığımız ayrı bir bahis; ne var ki Türk cemiyeti de 89 Fransız ihtilalinden itibaren değişime uğradı ve inkılab kendi kanunları ile geldi. Biz inkıla­bı bir usul ve kanuna râm edemedik, inkılab bize kendi usul ve kanunlarını dikte etti: Tü­zükler, yönetmelikler, talimatnameler, vb. Ar­tık devlet "kanun-u kadim" haricinde (genel­likle tercüme yoluyla edinilmiş) batı kaynaklı bir yazılı metinler külliyatına sahiptir. Devlet-i Aliyye'nin padişaha bağlı devletlû'ları bundan böyle sadece devlete ve yazılı metne bağlı bi­rer memur, "teba-yı şâhâne" mevkiindeki ahali ise (Fransız zihniyetinden mülhem) vatandaş olma yolunda, ırk ve din farkı kaale alınmayan bir yığındır. İdari mekanizma şekil ve mahiyet değiştirmeye başlamış, daha önce şahıslara ve­rilen ad ve unvanlar, şimdi daire ve kısımlara verilir hale gelmiştir. Devlet teşkilatı genişle­miş, şümullenmiş ve teferruat artmıştır. Her daire ve her bölümün kendine has kuruluş ve işleyiş nizamnameleri kaleme alınırken, devlet daireleri kanunla tespit edilen yeni kalıp ve kayıtlara girmeye zorlanmış, hatta devletin da­hi bir ana kanuna ihtiyacı olduğu zannından hareketle "Kanun-u Esasi" inşa edilip, "kitaba uygun"luğun yerini mevzuata uygunluk almış­tır. Devlet görevlilerinin baştan savma mazere­ti bundan böyle "kitapta yeri yok" olmaktan çıkıp, "mevzuata uygun değil" bahanesine bü­rünmüştür. Bunun adı "Bürokratik Modernleş-me"dir. O yıllarda belki adını tam koyamasak da yeni memur tipi, düzenleyici ve "toplumsal tasarımcı" bir kafa yapısına sahip, kağıt üzerin­de düzeni sağlayınca "mesele" nin halledil­diğine inanan modern bürokrasinin bizdeki ilk habercisidir. Türk milleti, yeni memur tipi­nin kontrol ve kılavuzluğunda Tanzimattan Meşrutiyete, Meşrutiyetten Cumhuriyete uzun bir yolu (her badirede yeni kanunlar ihdas ederek) almaya çalışacaktır. Bu yolun kervan-başısı, münâdisi, kılavuzu ve muhafızı bütün ihtişamı ve sefâletiyle bürokrattır. Bürokrat; yani Üsküdar'a giderken ıslanan şu bizim kâ­tip! Henüz ne bizim kâtip ne de parçalanan coğrafyayı bir araya getirmek derdiyle sancıla­nan ahali, nasıl bir insansız mekanizma kurul­duğunun farkında değildir. Oysa aynı tarihler­de bir başka iklimde yaşayan Weber'e göre "rasyonalitenin eseri olan bürokrasi, çağdaş toplumun alın yazısı"dır, "hiçbir sosyalleştirme çabası bürokratlaşmayı önleyemez; rekabet, ferdiyetçilik vs. gibi sedleri de yıkarak bürok­rasinin mahzurlarını bir kat daha artırır." Ras­yonalitenin eseri olmasına rağmen, bürokra­sinin rasyonel olmadığı söylenebilir ama hiç kimse eşyalaşmış bir düzen olmadığını iddia edemez. "Tek çıkar yol bürokrasiyi ıslah et­mek ve kendimizi tabii bir gelişmeye terketmek"tir. 

Kendimizi tabii gelişmeye terkettiğimiz söylenemez, esasen dünyada kendini bu mâ­nâda "tedric"e terkedebilen hiçbir toplum yok­tur. Sosyal gelişmenin çok tabii bir seyir izle­diği İngiltere'de bile zaman zaman gayr-ı tabii müdahelelerde bulunmak ihtiyacı hissedil­mişti; esas mesele bu müdahelelerin yeri, za­manı ve şiddetidir. Sosyal bünyenin sıhhat de­recesi, bu müdahelelere gösterilen mukave­met ve uyumla ölçülür. İtiraf etmeliyiz ki bi­zim toplum yapımız iki asırdır devam eden müdaheleler serisine direnmekte ve herşeye rağmen kendi kalarak yola devam etmekte gösterdiği muvaffakiyetle emsalsiz bir bünye metaneti ortaya koymuştur. Ne var ki toplu­mun teşkilatlanmış ve piramidin üstüne çık­mış kesimi olan bürokrasi için aynı şeyleri söyleyemeyiz. Öncü ve devrimci bürokrat kadro, girilen her inkılab berzahından hasarla çıkıyor ve belki de çaresizliğinden ötürü bu yaralı haliyle bile yeni hamleler için işe koyu­luyordu. İşin ilginç tarafı hiçbir inkılapçı aydın ve bürokratın aklına, kabahatin öncü bürokrat takımında olabileceği gelmiyordu. Aslında bü­rokrasinin problemi, kendi zihninde ve halkın nezdinde bir türlü sağlayamadığı iktidar meş­ruiyeti meselesidir ki bu belirsizlik, bürokratın varhk sebebini şaibeli hale getirmiştir. 

Ağaç Doğrulmadan Gölgesi 

Nasıl Doğrulur? 

Esasen siyasi veya idari meşruiyetin üç boyutu vardır: 

- Bilgi-değer Boyutu,

- Hukuki Boyut,

- Usul Boyutu. 

Osmanlı'da siyasi otoritenin meşruiyeti tartışılmamış, yıkılışına kadar devlet daima meşru zeminde icra-yı faaliyet etmiştir. Hayatı kuran zihniyet ile hukuku inşa eden mantık aynı kaynaktan beslendiği için hakimiyet ve otoritenin kaynağı ve dayanağı hususunda hiç tereddüt uyanmamıştı. Elbette Osmanlı'da da bir takım sosyal buhranlar ve içtimai hak ara­ma hadiseleri olmuştur; ancak bunların hiç bi­risinde mevcut siyasi ve idari yapının mahiye­tini değiştirme taleplerine rastlanmaması mü­himdir. Bu gerçek, Osmanlı'da siyasi meşrui­yetin bilgi değer boyutunun devlet ve halk iki­lisini aynı kıymet hükmünde buluşturduğunu gösterir.

Bugünkü idari yapımıza bilgi - değer boyutundan baktığımızda teorik bir çarpıklık görürüz: Evet, idare şeklimiz demokrasidir, ancak demokrasilerde devlet değer vazetme-yip bu işi sivil toplum kurumlarına bırakırken bizde devlet her ikisini de ihmal etmektedir. İddia edilenin aksine bugün Türkiye'de idari mekanizmanın dayandığı bir bilgi-değer boyu­tu yoktur. Yapılan bütün tartışmalara ve ileri sürülen iddialara rağmen, misak-ı milli sınırlan içerisinde hükümran olan Türk devletinin bir resmi ideolojisinin olduğunu bile rahatlıkla söyleyemeyiz, belki bazı zaruretleri vardır ki o zaruretler dahi devletin, milletin ve vatanın bölünmez bütünlüğüdür. Bu zaruretlerin idari mekanizmaya yansıması çok defa resmi ideo-Iojisizlik olarak tezahür etmektedir. Oysa bü­tün modern devletlerin resmi ideoloji katılığın­da olmasa bile, milli siyasetleri ve nesilden ne-sile intikal eden milli hedefleri vardır. 

Meşruiyetin hukuk boyutu, hâlâ yıkılış devirlerinin sisleri arasında duruyor. Hukuk sistemimiz Türk milletinin ma'şerî vicdanı ile bağını koparmış bir kanunlar külliyatıdır. Ka­nun çokluğu hukukun varlığını göstermez ak­sine, "yok kanun yap kanun" zihniyetinin me­laline işaret eder. Kanunlar mevcut zihniyet yapılarını dikkate almak ve uygulanabilirlik açısından toplumun şirazesine uymak zorun­dadır. Aksi halde devlet tatbikat imkanı kal­mamış kanunların mağduru haline gelir. 

Öte yandan, siyasi ve idari meşruiyetin usul boyutunu ülkemizdeki demokrasi uygu-lamalan karakterize eder. Türk bürokrasisinin demokratik bir gelenekten geldiğini söyleye­meyiz; bilakis o, yukarıdan idare edilen bir modernleşme sürecinin eseridir. Bürokrasimiz zamanla modernleşmenin "duayen"i mevkiine gelmiş, "bürokratik modernleşme" zoraki, bu-yurgan bir "katıp hegemonyası şekline bü­rünmüştür. Çok partili yıllarda modernleşme uygulamaları ve modemleştirici bürokrat (as-ker-sivil-aydın takımı), uygulanan demokrasi­ye rağmen müesses nizamın dokunulmazları arasında sayılmış, askeri müdaheleler ve sıkça değiştirilen anayasalarla millet hükümranlığı­na, bürokrat ve aydın hükümranlığı siyaseten ortak kılınmıştır. 

Devlet-halk ilişkileri zemininde mesele­ye bakıldığında, halkın devlete bakışı tarihi ve sultani izler taşıdığı gibi akşamdan sabaha de­ğiştirilmesi mümkün olmayan niteliğiyle de­mokrasi uygulamalarında ilginç zihniyet kırıl­malarına sebep olmuştur. Herşeyden önce de­mokrasinin tabiatındaki iktidar -muhalefet zıt­laşması ve bu vakıaya meşruiyet affedilmesi­nin tarihi geleneğimizde yeri olmadığından, Türk toplumu, idare edenle idare edilen ara­sındaki mesafeyi demokratik olmayan usuller­le tayin etmek zorunda kalmıştır. Bugün dahi bu mesafe ancak bir "Seferberlik çağrısı" ile doldurulabilecek boşluklar ihtiva eder. Bana göre milletimizin tarihi macerası ve kültürel mirası dikkate alındığında bu boşluk ancak mesuliyetli, yerli ve kendini halkın hizmetinde gören bir bürokratik mekanizma ile kapatıla­bilir. Weber'in işaret ettiği bürokratik mahzur­ları (milli ölçüye uymak kaydıyla) izale etme imkan ye kabiliyeti bize tarihi mirasımızdan intikal etmiş bir hassa'dır. Elbette tarihi mirası­mız bize, yeni imkanlar ve hareket alanları vermekle birlikte yeni yükler ve yeni mesuli­yetler de getirir. Bu mesuliyetlerden ilki idari reformumuzu bir zihniyet reformundan ayrı telakki edemeyeceğimiz gerçeğidir.

Zihniyetten bahsederken karşımıza çı­kan ilk sosyal kurum ferttir; bütün yalnızlığı yeganeliği, sıradanlığı ve kozmosun içerisinde bir "zübde-i âlem" teşkil etmesiyle fert. Fert • esas alındığında onun sosyal problemi, devlet şemasını ilgilendiren bir mesele haline gelir ve yolumuz ister istemez kültür mirasından ana­yasa sistemine,kadar uzanan çok geniş bir di­siplinler bütününe varır. Evvela ferdi öncelikle alakadar eden küçük birimlere uğrarız; yani mahalli idarelere. 

Mahallî İdareler Ne Kadar 

"Mahallî"? 

Demokrasilerin fideliği kabul edilen mahalli idarelerin bizde farklı bir gelişim çizgi­si vardır. Katılımcılık ve kazanılmış haklar açı­sından değerlendirildiğinde bir mahalli idare geleneğinin varlığını bile tartışabiliriz. Ancak, vakıf kurumu ve Ahî teşkilatları gibi tarihi şe­hir müesseseleri, fonksiyonları açısından iyi incelenirse mahalli idare hususunda çok deği­şik ve elverişli ipuçları bulunabileceği kanaa­tindeyim. Bu saha araştırıcısını ve uygulayıcı­sını bekliyor.

Herhangi bir reforma girişmenin ilk şartı, reform ihtiyacının sosyal gerçekler tara­fından tanınması ve ifade edilebilmesiyle ka­zanılmış bir meşruiyet alanıdır ve bence Türki-yenin en büyük meselesi, mesele diye günde­me getirilmeye çalışılan şeylerin gerçekdışılı-ğıdır. "Ne yapmalıyız"dan önce sorulması ge­reken soru, "ne yapacağımızı nasıl bilebiliriz" sorusudur. Türkiye'de mahalli idareler sözko-nusu olduğunda ne yapmalıyız sorusuna, "hâ­lihazırda ne yapıyoruz" sorusunun tekaddüm etmesi kaçınılmazdır. Farzımuhal sırf adem-i merkeziyetçilik olsun diye merkezi "adem"e mahkum etmek el yordamıyla iş görmek olur ki, bunun getirdiği problemler yeni reformlara davetiye çıkarır. 

Gelişen teknoloji ve iletişim inkılabı ya­şadığımız dünyayı, gizlisi saklısı kalmamış bir "köy" haline getinniştir. Teknoloji, insanlığa çok geniş sahada etkili olabilen yeni ifade ve haberleşme araçlan bahşederken her kültür kendini ifade imkânlarına kolayca sahip ola­bilmekte ve dünya etnik grupların, mikro öl­çekte azınlık kültürlerinin rahat hareket ettiği bir kaos ortamına girmiş bulunmaktadır. Dün­ya artık bir köy kadar küçüktür ve uluslararası arena, yeni mikro uluslarla teferruatlanmış haldedir. Büyük devletlerin bile kendi kader­lerine tam hükmedemedikleri bu aşırı teknik ve global dünyada mahalli idare özerkliği ne kadar muhtemel; acaba iletişim ve bilgi inkı­labı milletleri ve mahalli güçleri ne tür bir kalı­ba mahkum edecek.' Diğer tarafta, bu kadar küçülen bir dünyada, merkezde olup bitenin az zamanda taşrada da duyulduğu, tesirinin ve akislerinin anında hissedildiği bir çağda merkezi idarenin denetim ve kontrolü nereye kadar mümkündür? 

Günümüzde merkezi idare güçlenmiş, teknolojik yönden muazzam kontrol imkan­larına erişmiş, mahalli idareler ise küçümsene­meyecek ölçüde serbest hareket kabiliyeti ka­zanarak bu defa tam tersine "merkez"i kontrol etme imkanına kavuşmuştur. Zihniyet ve dün­ya görüşü açısından kamuoyu, artık hürriyet ve katılımcılık cereyanlarının farkına varmış ve çok da lezzet almış görünüyor. Bundan böyle olayların akışını ve teknoloji inkılabını ne sadece merkezin kuvvetlendirilmesi açısın­dan ne de sadece mahalli idarelerin özerkliği bakımından bir karine teşkil edecek şekilde savunabiliriz.

Demokrasi ve katılımcılık sözlerinin si­hirli bir tesir vehmedilerek çokça tekrarlandığı bir zeminde mahalli idare reformu konuşu­lurken meselenin ihmal edilmemesi gereken boyutu, merkezi idarenin taşra temsilcisi hük­mündeki vali ve kaymakamların günümüzde de cari olan tarihi misyonudur. Vali ve kayma­kam taşrada devletin temsilcisidir ve halkın nezdinde - Türkiye'de yaşanan idari defor-masyona rağmen- hâlâ tarihi ve müessir bir yerleri vardır. Yeni bir reform arayışı için bu gerçek, önemle müracaat edilmesi gereken'bir nirengi noktası teşkil ediyor. 

Mahalli idare reformu mevzubahs ol­duğunda mülki idare amirlerinin temsil ettiğiS ve devam ettirdiği tarihi miras, idari yapının statik dengesinin kurucu unsuru olarak kayda değer görünüyor. Belediyeler bu çerçevede daha  ziyade  mahalli  altyapı  hizmet  müessesesi olarak faaliyet gösteren şehir kurum­larıdır. Halbuki vilayet kurumu saha yönetimi­dir; belediye ve köyleri de tazammun eder. Bu yönüyle il özel idareleri, en küçük birime ka­dar mahalli coğrafyaya hizmet sunan mahalli idare nümunesidir. Mahalli.idare denilince ak­la sadece belediyelerin gelmesi, sıkça tekrarla­nan bir idrak yanılmasıdır "Meslekten" yö­netici vali ve kaymakamlar, merkezden atan-salar da belediyelerle kıyas kabul etmeyecek çapta büyük ve çok çeşitli mahalli problemle­re muhataptırlar. Bu iki kurumun (Belediye ve Mülkiye) meczedilerek, temel yapının mülki idare üzerine kurulması, önemli bir kolaylık sağlayabilir. Zira mülki idare müessesesinin idari geleneğimizdeki tarihi yerinden kaynak­lanan meşru imkanları kolayca vazgeçileme­yecek kadar fonksiyoneldir; idari gelenek ko­lay oluşmuyor. 

"İdarî Çıkış" Noktamız 

Kaymakam ve valiler genel idare refor­munda da çok faydalı birer aktör olabilirler. Zira kamu personeli içinde taşıdığı yer ve önem itibariyle mülki idare amirlerinin, ülkeyi ve idari sistemi bütün künhüyle tanıma imkanı olan tek memur sınıfı olduğu görülür. Taşrayı en iyi bilen, (köy biriminden, ilçe ve il'e ka­dar), coğrafi ve kültürel yapıyı yerinde göre­rek tanıyan ve merkezi de (hem taşra gözüyle hem "devletlû" gözüyle) en iyi anlama şansına sahip olan mülki idare amirliği sınıfı, aslında ülkemiz için kaçınılmaz bir "idari çıkış" mües­sesesidir. İdari yapıya içerden ve dışardan bakma imkanına sahip, halkla temas nokta­larında bulunmuş, "merkezi bürokrasinin sa­kıncalarını yaşamıştır; yerine göre hem mağdur hem de muktedirdir!

Aynı sistemin Türk Silahlı Kuvvetlerin­de de uygulandığını ve isabetli bir uygulama olduğunu biliyoruz. Subay sınıfının görev ve hizmet süresini, aynı zamanda eğitim ve ye­tişme süreci olarak değerlediren TSK, bir su­bayı sırasıyla karargâhda ve kıtada, yani saha­da istihdam ederek uyumlu bir kumanda he yeti oluşturmayı hedeflemektedir. Bu uygula­manın isabeti tartışılamaz.

Ankara'nın veya yetiştiği ilin sınırları dışına çıkmadan, merkezde bütün ülkeyi ilgi­lendiren kararlann alındığı mutfakta çalışan uzmanların ne derece isabetli kararlara malze­me devşireceği sorusu her zaman geçerlidir.

Osmanlı, Enderun müessesesini bir çe­şit üst yönetici deposu olarak kullanmıştı. Bi­zim "enderun"umuzu, yetiştirilmesinde ufak bazı düzeltmelerle mülki idare amirliği kadro­su teşkil edebilir çünkü mülki idare amirleri bütün Türkiye'yi köy köy dolaşmakta ve te­mel problemlere "ayn-el yakîn" derecesinde yaklaşmak zaruretinde kalmakta en azından misak-ı milli vizyonunu kavrayabilme fırsatını yakalamaktadırlar. Malum son yıllarda "em-peryal vizyon"a sahip olduğunu söyleyen in­sanların doğru dürüst bir Türkiye vizyonuna bile sahip olmadıklarını biliyoruz. 

"Cemiyeti, inşâsı bitecek bir bina olarak görmektense, yetişen bir ağaç olarak görmek daha güzeldir" diyor Cemil Meriç. Bir cemiye­tin hayati fonksiyonlarının icra yeri olan idare teşkilatı da, neticeden ziyade "süreç"e benzeti­lebilir. Bu sürecin istikametini ve devam şart­larını da insan unsuru tayin eder.

Netice itibariyle "biz istersek yapabili­riz!"