Kamu Finansal Açıkları Sorunu ve Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma İhtiyacı

1. 1980 Öncesi 

1974'lerin ikinci yarısında ham petrol fiyatlarında yaşanan olağanüstü artışlar eko­nomide çok ciddi bir dış ödemeler dengesi krizine dönüşmüş, üretim için gerekli girdiler ithal edilememiş, iç üretim durmuş ve fiilen yokluklar yaşanmıştır. Ekonomiyi idari kararlar ve müdahalelerle yönetme ve piyasa siste­mini devreden çıkarma anlayışı hem ödeme­ler dengesi krizini, hem de üretim krizini derinleştirmiş, karaborsa ve kuyruklar daha da yaygınlaşmıştır. 

1974-1980 öncesi krizde sabit döviz ku­ru politikası ihracatı durma noktasına getirmiş, döviz yokluğu nedeniyle ithalat ve üretim de durmuş, kriz giderek derinleşmiştir. Sıkı fiyat kontrolleri, döviz ve temel mallardaki tahsis uygulamalarıyla, kamu mal ve hizmetlerindeki sürekli zamlar ve toplu iş sözleşmeleri ve des­tekleme fiyatlarındaki olağanüstü artışlarla ka­mu finansman dengeleri de alt-üst olmuş, enf­lasyon hızla yükselmiştir. Türkiye bu dönem­de dış borç yükümlülüklerini yerine getireme­miş, dış kredi kuruluşları ile olan ilişkilerini bozmuş, kısmi moratoryum ilan edilmiştir.

Dış ödemeler dengesinde, iç finansal dengede, üretimde, ihracatta, dağıtımda yaşa­nan sorunlar ekonomi politikalarında ve ka­muda yönetim anlayışında çok ciddi değişim ihtiyacını kaçınılmaz hale getirmiştir. 

2. 24 Ocak 1980 Kararları Sonrası 

Ekonomide yaşanan darboğazların aşıl­masında öncelikli konu, fiyat kontrollerinin kaldırılması,   üretimin   yeniden   başlatılması, gerekli ithalatın yapılması ve kuyrukların orta­dan kaldırılması olmuştur. Yüksek oranlı de­valüasyon, kurdaki artışın serbestleştirilmesi, dış ticaret rejimindeki ve kambiyo rejimindeki kısmi serbestleşme ve deregülasyon uygulamaları piyasa sistemine geçişin önündeki en­gelleri aşmış, ekonomide üretim, dağıtım ve serbest fiyatlandırma mekanizmaları işler hale gelmiştir.

Kamu mal ve hizmetlerine yapılan şok zamlar, toplu sözleşme ve ücret rejimindeki kısıtlamalar, vergide getirilen kısmi af ve tahsi­lattaki iyileşmeler kamu finasmanında ciddi iyileşmeleri de beraberinde getirmiştir. Deva­lüasyon ve zamların etkisiyle %100'lere tırma­nan enflasyon hızla aşağıya çekilmiş, dengeler yerli yerine oturmuş, rekabetçi piyasa sistemi­nin oluşturulması yönünde ciddi adımlar atıl­mış, sonuçlar da alınmıştır. 

3- 1983 Sonrası Dönemi Uygulamaları 

Benimsenen ekonomik politikalara destek vermek, yeni ve liberal uygulamalara karşı direnci kırmak anlayışı ile merkezi ve mahalli idare kuruluşlarının yapısında ciddi değişiklikler yapılmıştır. Değişikliklerde temel amaç, yeni politikalara destek verecek muha­fazakar yaklaşımlardan uzak, yeniliklere ve hızlı karar alma anlayışına açık bir yeniden yapılanma yaratılmasıdır. Bu strateji çerçeve­sinde, Hazine Maliye Bakanlığın'dan ayrılmış Dış Ticaretle birleştirilerek Başbakanlığa bağlı Müsteşarlık haline getirilmiştir. 

Ekonomide koordinasyon, hızlı  karar alma. ve daha çağdaş bir yönetim anlayışı öne çıkarılmıştır. Yatırımcı   bakanlıklarda   yapılan yeniden yapılandırmada, daha fonksiyonel ve çağdaş .bir yapılanma hedeflenmiştir. Kendi içinde fevkalade radikal uygulamalar içeren bu yeniden yapılandırmanın ciddi ve tutarlı değerlendirmelere dayandırıldığını, kamu yö­netiminde çağdaş bir yeniden yapılandırma stratejisine  dayandırıldığını söylemek mümkün değildir. Kısa vadeli, pragmatik, hızlı karar alma ve ekonomi politikalarına destek sağlama ve bu yönde /bir yönetim altyapısı oluşturma amacı ön plandadır. 

Bu dönem ekonomi politikalarının te­mel amacı, hızla ekonomiyi dışa açmak, ihra­catı ve döviz kazandırıcı faaliyetleri destekle­mek, dış ödemeler dengesindeki sorunları kalıcı bir yapıda çözmektir. Bu ana politika çerçevesinde kambiyo rejimi tümüyle Liberalize edilmiş, ithalat serbestleştirilmiş, liberal bir dış ticaret rejimi yürürlüğe konulmuştur. 

Ekonomide dışa açılma, kambiyo ve dış ticaret rejimlerinde tam serbestleşme, iç piyasada fiyat kontrollerinin tümüyle kaldırıl­ması, ekonomi politikalarıyla uyumlu bir ver­gi altyapısı oluşturulması, ekonomide rekabe­te dayalı piyasa sisteminin oluşturulmasını sağlamıştır. Bankacılık sektörünün rekabete açılması, para ve sermaye piyasalarının oluş­turulmasına yönelik yeni düzenlemeler piyasa ekonomisinin güçlendirilmesinde sistemin ta­mamlayıcısı olmuştur. 

Bu dönemde benimsenen politikalar ve uygulamalar, üretim ekonomisini, reel ekono­miyi piyasa sistemi içinde, rekabetçi bir yapı­da, Ankara'ya, devlete bağımlı olmadan karar alabilir, faaliyetlerini sürdürebilir duruma getirmiştir. Devletin ekonomiye müdahalesini sı­nırlayan, özel sektör kuruluşlarının, her türlü kararını rekabetçi piyasa sistemi içinde alma­şım sağlayan yeni ekonomik altyapı, Türk ekonomisinin kamu yönetimi dışında kalan kesiminde gerçek bir dönüşüm sağlamış ve rekabeti ve piyasa sistemini kalıcı bir yapıda yerli yerine oturtmuştur. 

Bu dönemde kamu kurumlarında yeni­den yapılanmanın temelinde, kurumların yeni sisteme uyumlarını, hızlı karar alma mekaniz­malarına katılımını sağlamak anlayışı yatmak­tadır. Bu anlayış devletin temel kurumlarında, özellikle kamu finans yönetiminde ciddi hata­lar yapılmasına neden olmuştur. Kamu harca­malarında, temel finansal disiplin ilkelerini ih­mal eden, hızlandırılmış bir yapıda sonuca git­meyi hedefleyen yeni bir kurumsal yapı oluş­turulmuştur. Bu dönemde yaratılan bütçe içi ve bütçe dışı fonlar, özel hesaplar bugünkü kamu finans yönetiminin ana sorunları olma­ya devam etmektedir. 

4. İç Borçlanma Alt Yapısının Oluşturulması

 1984 sonrası dönemde, para ve serma­ye piyasalarını oluşturma programı çevresinde kamu finansman açıklarının finasmanı ama­cıyla Hazinenin ihale yönetimi ile devlet iç borçlanma senedi satışı uygulaması başlatıl­mıştır. Bu uygulamadan önce, Hazine dönem­sel ödeme ihtiyaçlarını karşılamak için Merkez Bankası Avansını, çok sık olmamak üzere doğrudan ihalesiz bankalara kağıt satışından sağladığı tutarları kullanmıştır. İhale suretiyle kağıt satışı Hazine'ye sınırsız kaynak sağlama imkanı getirmiştir. İç borçlarıma konusunu di­sipline edecek ciddi düzenlemelerin olmama­sı nedeniyle Hazine istediği kadar kağıt satma ve kaynak sağlama uygulamasını sürdürmüş­tür. Kamu açıklarının iç borçlanma yoluyla kolayca finanse edilebilir olması, harcamaların hızla artmasına, artan açıklar nedeniyle borç stokunun yükselmesine, yükselen borçlar ne­deniyle borç faizlerinin bütçe için ciddi bü­yük oluşturmasına, bu ciddi borç faizi yükleri nedeniyle bütçe açıklıklarının daha da artması­na neden olmuştur. 

Kamuda ekonomi ve fınans yönetimin­den, kamu harcama ve fınans yönetiminden sorumlu kurumların, harcama artışlarını, bu artışların borçlanmalarla finanse edilmesini, artan borçlanma faizlerinin yeni açıklar yara­tarak açığı danada büyütmesi uygulamasını neden engellemedikleri hususu önemle üze­rinde durulması gereken bir konudur. Kamu­nun sınırlı kaynaklarını dikkate almadan har­camalarını olağanüstü boyutlarda artırması, olağanüstü açıklar yaratması, olağanüstü açık­lan olağanüstü borçlanmalarla finanse etmesi, olağanüstü borçlanmalardan kaynaklanan ola­ğanüstü faiz yükü ile açığı daha da arttırması ve iç borçlarını sürdüremez noktaya gelmesi sürecinin doğru sorgulaması gerekmektedir. Bu süreci doğru sorgulamadan, doğru tanım­larla ortaya koymada, kamu açıkları sorununa ve ekonomide yaşanan kaotik sorunlara çö­züm bulmak mümkün değildir. 

5. Ekonomide Yaşanan Sorunların Temelinde Kamu Harcamaları Yatıyor 

Türkiye'de kamu harcamalarının (GSMH) oranı son yıllarda hızla yükselmiş ve %56 seviyesine gelmiştir. Bu oran tüm OECD ülkeleri içinde bir rekor oran olarak onaya çıkmaktadır. Türkiye'ye 2001 yılında yaratılan yaklaşık 184 katrilyonluk milli gelirin %56'sına tekabül eden 103 katrilyon TL'si kamu tarafın­dan kullanılmaktadır. Bu düzeyde kamu har­camasının %30'luk kısmı faiz harcamaları ile kamu ücretlerinden oluşmaktadır. Merkezi hükümet harcamalarının %60'ını faiz ve ücret gelirleri oluşturmaktadır. 

Son yıllarda kamu gelirlerinde önemli artışlar olmasına rağmen toplam kamu gelirle­rinin GSMH'ya oram %36'lar seviyesindedir. Bu oranlar dikkate alındığında kamu harca-malan ile gelirleri arasındaki fark (kamu kesi­mi borçlanma ihtiyacı, PSBR) GSMH'ya oran olarak %20-25 düzeyinin altına düşmemekte­dir. 2001 yılında bu oran %40'lar seviyesinde oluştuğu hesaplanmaktadır.

Kamu açıklan nedeniyle bu düzeye yükselmiş borçlanma ihtiyacı, ekonomideki finansal kaynakların kamu tarafından büyük Öl­çüde kullanılmasına, reel sektör için kaynak kullanılmasına neden olmaktadır. 

Son yıllarda ekonomideki finansal kay­nakların %100'üne yakın kısmı başta Hazine olmak üzere kamu kuruluştan tarafından kul­lanılmaktadır. Kamu kesiminin olağanüstü bo­yutlardaki finansal açığı ve buna dayalı borç­lanma ihtiyacı, reel faizlerdeki artışın ve çok yüksek düzeyde seyreden kronik enflasyonun da temel nedenini oluşturmaktadır. 

Kamu kesimi finansman açığından kay­naklanan yüksek enflasyon ve makro ekono­mik dengesizlikler, piyasa sistemi içinde varlı­ğım ve faaliyetlerini sürdüren reel sektör ku­ruluşları için temel sorunları oluşturmaktadır. 1980'ler öncesinde Ankara'nın yanlış piyasa konseptinden uzak, müdahaleci kararlarından bunalmış olan özel sektör, son yıllarda kamu finansmanından kaynaklanan ve giderek derinleşen makro ekonomik dengesizliklerden ve bu dengesizliklerin yarattığı belirsizlikler­den, risklerden ve olumsuzluklardan etkilen­mektedir. 

6. Kamu Harcamaları Sorununun Boyutları 

1980 sonrası dönem politikaları içinde kamunun ekonomik ve ticari faaliyetlerden çekilmesi ve bu yöntemle kamunun küçültül­mesi ilkesi benimsenmiştir. Kamu ekonomik ve ticari kuruluşlarının özelleştirilmesine yö­nelik idari ve hukuki yapı oluşturulmuştur. Özelleştirme uygulamaları yoluyla devletin küçültülmesi yaklaşımı başarılı olmamış, Özelleştirme İdaresi sorunlu pek çok kamu kuruluşunun yönetiminden sorumlu bir holding gibi yönetilmiştir. İdare kârlı pek çok ku­ruluşun satışından elde ettiği kaynaklan, so­runlu kuruluşların açıklan için kullanmış, ka­mu kesiminde ciddi bir daralma ve küçülme yaratamamıştır. 

1980 sonrası dönemde kamu kesimi Or­ganizasyon olarak ve personel sayısı olarak büyüme trendini sürdürmüştür. Devletçi yak­laşım içinde kamuda yeni binalar, taşıtlar, sos­yal tesis alanları edinimi ve kullanımı hızla büyümüştür. Merkezdeki büyüme paralelinde mahalli teşkilatlar, bölge teşkilatlan, belediye sayılan olağanüstü artışlar kaydetmiştir. Bütçe dışı fonlar, döner sermaye kuruluşları, özerk kurum ve kurullar, belediye iktisadi teşekkül­leri kamuda yeni gelişme alanları olarak orta­ya çıkmıştır. 

Kamudaki organizasyon, idare ve per­sonel sayısındaki artışa paralel olarak kamu açıkları ve açıklarla bağlantılı faiz ödemelerin­deki açıklar kamu harcamalarında olağanüstü artışlara neden olmuştur. Kamu harcamaları­nın milli gelire oranı kriterine göre Türkiye dünyada rekor düzeyde kamu harcaması ya­pan ülke konumuna yükselmiştir.

Kamu harcamalarındaki olağanüstü ar­tış ve bu artıştan kaynaklanan açıklardaki ar­tış   makro   ekonomik   dengeleri   fevkalade olumsuz etkilemektedir. Kamu kesiminin mil­li gelire oranla %55-60 düzeyinde kaynak kul­lanması ve bu kaynakların etkinlik ve verimli­likten uzak bir yapıda kullanılması ekonomi­de genel verimlilik düzeyini de düşürmekte, iç ve dış piyasalarda kuruluşların rekabet gü­cünü kırmaktadır. 

Türkiye ekonomisi bu büyüklükte ka­mu sektörü ve kamu harcama düzeyi ile yolu­na devam edemez. Kamunun bir bütün olarak organizasyon, personel, fonksiyonlar açısın­dan mutlaka küçültülmesi, buna paralel ola­rak kamunun ekonomide kaynak kullanımı­nın sınırlandırılması kaçınılmaz hale gelmiştir. 

Kamuda harcama yönetiminde de çok ciddi sorunlar yaşanmaktadır. Bütçe birliği il­kesi zedelenmiş, kamuda bütçe dışı harcama­lar giderek artmış, bütçe yanlış ve hatalı eko­nomik politikaların sonuçlarının yansıtıldığı bir muhasebe dokümanı haline gelmiştir. Türk mali yönetimi, bütçenin yapısı, kapsamı, ha­zırlanması, görüşülmesi ve kabulü, uygulama­sı denetimi, yönetimi, stratejik politika karar­lan, programlarla bütçelerin ilişkisinin kurul­ması, harcamalarda hesap verilebilirlik, şeffaf­lık, harcamalarda performans kriterlerinin oluşturulması ve ölçülmesi konularında ciddi sorunlarla kaşı karşıyadır. Türk bütçe sistemi ve harcama yönetiminin, hukuki, kurumsal, teknik ve yönetsel boyutlarının sistematik bir yaklaşımla gözden geçirilmesi ve yeniden ya­pılandırılması ertelenemez bir öncelik haline gelmiştir. 

Gereğinden fazla büyütülmüş, israfın verimsizliğin kaynağı haline gelmiş kamudaki hantal yapının yaşatılması ve devlet adına bu yapının ihtiyaçlarının öncelikle karşılanması bütçe uygulamalarında her zaman öncelik ta­şımıştır. Kamudaki idari yapının, cari harca­maların, personel harcamalarının, oluşmuş ve oluşacak yükümlülüklerinin karşılanması ge­reği kaynak tahsislerinin en vazgeçilmez ön­celiğini oluşturmakta bütçe harcama esneklik­lerini tümüyle yok etmektedir. Sürekli ve erte­lenemez yükümlülükler yaratan kamu idari yapısı,  kamu  kaynaklarının   bu  yapı  içinde kullanımı zorunlu kılmakta ve genel ekonomi için çok büyük bir yük oluşturmaktadır. Kamu kesiminde yeniden yapılandırma stratejisinin öncelikle bu büyütülmüş yapının küçültülme­si ve böylece kamu kaynaklarının bu büyütül­müş yapı için zorunlu tahsisi ihtiyacının orta­dan kaldırılması gerekmektedir. 

7. Kamu Kesiminde Yemden Yapılandırma Reformu Stratejisi 

Genel kamu sektörü, genel bütçeli ku­ruluşlar, bütçe içi fonlar 65 adet katma bütçeli kuruluş, yaklaşık 3000 döner sermaye ku­ruluşu, 13 bütçe dışı fon, 3 dev büyüklükte sosyal güvenlik kuruluşu, 3215 belediye, 81 özel idareden oluşan bir yapıya sahiptir. Yak­laşık üç milyon çalışan için kamu kurumlan iş veren konumundadır. Toplam kamu sektörü­ne dahil kuruluşların yıllık harcama büyük­lükleri ve kamu gücüne dayalı gelir tahsilatları ve yarattıkları yükümlülükler ve fînansal açıklar konusunda sağılıklı ve kendi içinde tu­tarlı veriler elde edilememektedir. 

Genel kamu sektörü için görev yetki ve sorumlulukları da içeren bir organizasyon şe­ması mevcut değildir. Çok çeşitli bütçe yapılan içinde yönetilen kurumların kamu hizmetle­rine kalkılan yönünden fonksiyonel bir anali­zi de yapılamamaktadır. Yaklaşık üç milyon insan istihdam eden genel kamu sektöründe, ücret yapısı verim ve etkinlik yönünden doğ­ru analiz ve değerlendirmeler de yapılama­maktadır.

 Kamuya hizmet amacıyla çok farklı za­manlarda, çok farklı yapıda yaratılmış olan bu dev organizasyon yapısının tümüyle kamuda yaratılan finansal açığın ve ekonomideki ge­nel verim düşüklüğünün tek önemli nedeni olduğu bilinmektedir. Milli gelire oran olarak her yıl %20-25 seviyesinde açık ve borçlanma gereği yaratılmasında bu yapı en temel etkeni oluşturmaktadır.

Kamu harcamalarından kaynaklanan ve makro ekonomik göstergelerdeki istikrarsızlı­ğın nedeni olan bu dev yapının mutlaka gözden geçirilmesi, küçültülmesi ve buna dayalı olarak kamu harcamalarının ciddi ölçülerde küçültülmesi gerekmektedir. Bu yapıda küçül­tülme, kamuda tasarruf, etkinlik ve verimlilik ilkeleri esasına dayalı yeniden yapılandırma gerçekleştirilmeden kamu harcamalarının dü­şürülmesi mümkün değildir. Kamu kesiminde reform ve yeniden yapılandırma stratejisinin öncelikle bu hedefe göre şekillendirilmesi ge­rekmektedir. 

Bu yaklaşım ve içerikte bir strateji ve uygulama planı ortaya koyup kamu kesimi küçültülmeden, kamu finasmanındaki açıkla­rın ortadan kaldırılması ve ekonomideki kriz­lerin kalıcı olarak önlenmesi mümkün olama­yacaktır. 

8. Genel Kamu Kesiminin Büyüklüğü Kamu Harcama Düzeyinin Yüksekliğinde En Temel Etkeni Oluşturmaktadır 

Milli gelirin %55-60'ı seviyesindeki ka­mu harcamalarının yönetiminde etkinlik ve verimlilik sağlanması da önemle üzerinde du­rulması gereken bir husustur. Yerinde, rasyo­nel, etkin ve verimli kullanılmayan kamu harcamaları ciddi israfa ve ekonomide genel ve­rimliliğin düşmesinde neden olmaktadır.

Kamu kesiminde kaynak kullanımı büt­çe sistemleri aracılığı ile gerçekleşmektedir. İyi işleyen bir bütçe sistemi, vergi ve vergi dı­şı kaynakların sürdürülebilir bütçe açığının karşılayabileceği kamu harcama büyüklükleri­ni doğru saptamalıdır. Düşük enflasyon, istikrarlı borç/GSMH oranı ve ödemelerde gecik­me yaratmaması başarılı bir bütçe yönetiminin göstergeleridir. Bütçe sistemleri, başta Hükü­met olmak üzere, karar alıcılara, kaynak tah­sisleri ve stratejik politika önceliklerine göre finansman sağlanması konularında doğru bil­giler üretebilmelidir. Keza, bütçe sistemleri, kamu harcamalarında hesap verebiliri iği, ve­rimlilik ve etkinliği teşvik edici, performans uygulamalarını destekleyici bir yapı ortaya koymalıdır.

Kaynak: Kemal Kabataş