Kamu Sektörünün Yeniden Yapılanma Gereği Üzerine Bazı Gözlem ve Düşünceler

            1980'li yılların başından bu yana Türkiye ekonomisinin ciddi bir yapısal değişime uğradığı genel kabul görmüş bir olgudur. Bu değişime Paralel olarak özel sektör kuruluşları da gerekli değişim sürecinden geçmektedirler. Ancak, aynı durumu kamu sektörü için söylemek zordur. Özellikle merkezi hükümet kuruluşlarının organizasyonları, karar alma süreçleri, çalışma prosedürleri kesinlikle yeniden ele alınmalı ve bu kuruluşlar yeniden yapılandırılmalıdır. Son yıllarda, KİT’lerin performanslarındaki kötüleşme, merkezi idaredeki zaaflardan bağımsız olarak düşünülmemelidir.  

Devletin rolünün yeniden tanımlanmasının gerekli olduğu bir dönemde kamu kesiminin bu yeni role göre yeniden yapılanmasının bir zorunluluk olduğuna inanılmaktadır.  

Mevcut insan gücü ve mali kaynakların etkin kullanımı için kurumların kapasitesini geliştirmeyi amaçlayan, kamu kesim geniş kapsamlı bir şekilde yeniden yapılanmaya tabi tutulması, tüm alanlardaki politikaların başarılı olabilmesi için hayati derecede önemlidir. Çünkü, kamu yönetimindeki eksiklikler ve zaaflar, ekonomide sapmalara neden olduğu gibi, hükümetin performansını da zayıflatır. Ekonomik yönetimin başarısı için, kaynak dağılımı ve kaynakların verimli kullanımı esastır. Kaynakların etkin kullanılamaması sonucu doğan kaynak israfları, eko­nomi politikalarının başarısını ciddi bir şekilde engelleyecektir. 

Bu açıdan bakıldığında, en doğru ve mükemmel ekonomik politikalar setinin başarısı bile, bunları uygula­yacak kuruluşların kurumsal kapasiteleri ile personel kapasiteleri tarafından sınırlanacaktır. Dolayısıyla, bu politikalar seti, aynı zamanda, uygulayıcı kuruluşların kurumsal kapasitelerini güçlendirerek daha etkin ve verimli çalışmalarını ve uygun nitelik­te personele sahip olmalarını sağlayacak tedbirleri de mutlaka içermelidir. 

Burada, "etkinlik" ve "verimlilik" terimleri arasındaki anlam farkına dikkat etmek gerekir. Etkinlik, verim­lilik kavramına göre daha geniş kap­samlı olup kurumların kendilerine doğru ve üzerinde mutabakat sağlanmış hedefler tanımlama ve belirleme kapasitelerini ifade eder. Bu çerçevede, etkinlik kriteri, bil" kurum ya da kuruluşun kendi standartlarına göre ne kadar başarılı olduğudur. Verimlilik kriteri ise, doğru olup olmadıklarına bakılmaksızın belirlenmiş hedef­lere mümkün olan en az kaynak kullanımıyla ulaşılıp ulaşılmadığıdır. 

Türkiye'de kamu kesiminin verimliliğini ve etkinliğini artırmaya yönelik bil" kamu kesimi yeniden yapılanma reformu (KKYYR)'nun gerekli olduğu­na inanılmaktadır. KKYYR, şu üç bölümden oluşmalıdır: 

(i) kamu hizmetleri yönetimi ve/veya merkezi hükümetin örgütlenmesinde, eleman çalıştırma, ücret, maaş ve benzeri diğer teşvik sistemlerinde yapısal değişimlere ağırlık verecek reorganizasyon reformları 

(ii) ekonomik ve mali yönetim reformları; 

(iii) mali sektör dışındaki sektörlerin (tarım, sanayi, ticaret, ulaşım, sağlık, şehirleşme, yerel yönetimler, konut sektörü gibi) yönetim reformları. 

1 . Kamu Yönetimi Reformu 

Kamu yönetimi reformuna, devletin hangi kurumlar ile fiziksel veya insan gücü olarak hangi kaynaklara ihtiyaç duyduğu ve amaçlarına ulaşmak için nasıl bir yöntem izlenmesi gerektiği belirlenerek başlanmalıdır. Fakat, mali sorunların yoğunluğu ve büyüklüğü nedeniyle, maliyet azaltıcı tedbirler birincil derecede önem taşımaktadır. Tedbirler, iki geniş kategoride incelenebilir: 

(i) kısa vadeli tedbirler, kamu­nun maaş ve ücret ödemeleri ile istihdam politikalarının iyileştirilmesi amacıyla alınacak ve kamu kesiminin hacmini ve maliyetini kısıtlamaya yönelik bir tür acil önlemler paketinden oluşur. 

(ii) orta ve uzun vadeli tedbirler ise genel olarak kısa dönemli maliyet azaltmaya yönelik tedbirleri destekle­mekle birlikte, esas olarak kalıcı iyileşmeleri amaçlayan ve göreli olarak daha uzun vadeye yayılması gereken geniş kapsamlı çalışmaları ve tedbirleri kapsar. Burada tedbirler arasında vade ayrımı bir öncelik tercihini ifade etmemektedir. Kısa vadeli tedbirler, belirlenmesinin, uygulanmasının ve dolayısıyla sonuçlarının alınmasının kısa dönemde gerçekleştirilmesi mümkün olan tedbirlerdir. Orta ve uzun vadeli tedbirler ise, belirlenme, uygulama ve sonuç verme bakımından göreli olarak daha uzun vadeye ihtiyaç gösteren tedbirlerdir. Kamu yönetimi reform programının eksiksiz ve tam olabilmesi için her iki tür kısa ile orta ve uzun vadeli tedbirlerin tümüne yer verilmelidir. 

(i) Kısa Vade: Kamu Kesimi Ücret ve istihdam Reformu

Kamu hizmetlerinin finansmanı ve idaresi giderek güçleşmektedir. Türkiye'de de olduğu gibi, pek çok gelişmekte olan ülkede, kamu hiz­metleri çok geniş yer tutmakta, mali­yeti çok yüksek olmakta ve verimi çok düşük kalmaktadır. Özellikle yönetici pozisyondaki kamu çalışanla­rının motivasyonu ve teşviki çok yetersiz kalmaktadır.

Kamu sektörünün çok geniş yer tutması, geniş anlamda, bazı alanlarda, devletin gereğinden fazla büyümesini; çok fazla kurum ve kuruluşu bünyesinde barındırmasını, bu kuruluşların çok geniş bir sorumluluk yelpaze ine sahip olmalarını; dar anlamda ise, kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaçlarının çok üzerinde eleman istihdam etmelerini ifade etmektedir

Kamu sektörünün çok yüksek maliyetlerle çalışıyor olması, kamu kesimi ücret ödemelerinin toplam gelirin ve Gayri Safi Yurtiçi Hasıla'nın büyük bir kısmını oluşturması anlamındadır. Konsolide bütçe personel giderleri konsolide bütçe gelir­lerine oranı 1986 yılında yüzde 25.7 iken, bu oran 1992 yılında yüzde 54'e yükselmiştir. Benzeri bir artış trendi Kitler için de geçerlidir: 1986 yılında KİT'lerin personel gider­leri toplam gelirlerinin yüzde 10'u civarındayken 1992 yılında yüzde 33'e ulaşmıştır. Mahalli idareler için ise bu oranlar 1986 yılında yüzde 22'den 1992 yılında yüzde 53'e yükselmiştir. Kamu kesimi Ücret ödemelerinin fazlalığı diğer önemli ve öncelikli kalemler için gerekli kaynakların ayrılamamasına neden olmaya başlamıştır. Kamu kesimi çalışanları için sağlanan motivasyonlar ve teşvikler yetersizdir. Çünkü, kamu sektörün­de çalışan orta ve üst düzey yöneticilerin maaş düzeyleri aynı konumdaki özel sektör çalışanlarına göre oldukça düşüktür ve en yüksek ile en düşük ücret düzeyleri birbirine çok yakındır. Ayrıca, atamaların birçoğunda yeterlilikten çok politik kriterler ağır basmaktadır. 

Kamu çalışanlarının çoğunun veriminin düşük olması; görevlendirildikleri işin gereklerini tam anlamıyla yerine getirememeleri, başka bir ifadeyle, işlerinde etkin olamamaları, görevlerini eksik olarak, gecikmeyle ve yüksek maliyetle yerine getirmele­ri anlamındadır. 

Mevcut sistemde kamu çalışan­larından görevlerini yerine getirme­yenlerin gerçek anlamda cezalandırılması mümkün değildir. Ancak, aksi­ne, iş yapmaya çalışırken yapılabile­cek hataların cezası ise oldukça ağır olabilmektedir. Bu durum ise kamu çalışanlarını iş yaparak hata yapma dolayısıyla cezalandırılma riski almak yerine iş yapmamaya teşvik etmekte­dir. Söylenmek istenen, yapılacak ha­taların hoş görülmesi elbette değildir; iş yapmayanın, hatta işi zamanında, gerektiği gibi yapmayanın cezalandırılmasının, buna karşılık işini beklenenin ötesinde iyi yapanın ödüllen­dirilmesinin motivasyon sağlamak açısından gerekli olduğudur. 

Ayrıca, kamu çalışanlarının ücret düzeylerinin çok düşük olmasına karşın toplam ücret ödemelerinin yüksekliği şaşırtıcıdır. Kamu sektörü reel ücretleri, özellikle kamu kesimi maaşları Devlet Planlama Teşkilatı verilerine göre 1 990 yılına kadar reel olarak 1983 yılı düzeyinin epey altında seyretmiştir. 1990 yılında reel olarak 1983 yılı düzeyini ancak yakalayan ücretler, bu yıldan sonra bir artış trendine geçmiştir  Söz konusu dönemdeki ücret düzeyi, vasıfsız işçilerin ücret­lerini yoksulluk sınırı üzerinde koruya­bilmek, ya da ihtiyaç duyulan nitelikli personeli kamu kesiminde tutabil­mek için gereken ücret düzeyinden çok uzak bir ücret düzeyidir. Reel ücretler düzeyi, enflasyon oranı, ücret ayarlamalarının yapısı ve sıklı­ğından önemli ölçüde etkilenmekte­dir. Reel ücret düzeyindeki azalışlar, ücret dışı gelir ve çeşitli ödeneklerle kısmen telafi edilmeye çalışılmıştır, ancak bu uygulamalar ücret sistemi­nin şeffaflığını yok ederek, her kurum ya da kuruluşa özgü bir ücret siste­minin oluşmasına neden olmuştur. Yine Tablo 2'den görülebileceği gibi kamu sektörü reel ücret düzeyi, özel sektör reel ücret düzeyinin altında kalmıştır. Ayrıca, üst kademe ile alt kademe ücretleri arasındaki farkın düşüklüğü, kamu sektöründe orta ve üst düzey pozisyonlar için nitelikli personel bulunmasında ya da mev­cut nitelikli personelin korunmasında önemli bir engel oluşturmaktadır. 

İzlenecek Yöntemler 

Kısa vadeli tedbirler çerçevesinde atılması gereken başlıca adımlar şunlardır: 

kadroda bulundukları halde, göreve gelmeyen kamu çalışanlarının tasfiyesi,
kamu kesimindeki boş kadroların iptali,
geçici veya mevsimlik olarak alınan işçilerin sayısının azaltılması,
belirli bir hizmet süresini doldurmuş kişilerin emekliliğinin sağlanması,
-          yeni personel alımlarının geçici bir süre durdurulması,
-          eğitim ve öğretim kurumların­dan kamu hizmetine otomatik geçişin önlenmesi,
-          ücret ve maaş sisteminde otomatik artışın ve ilerlemelerin kaldırılması,
-          gerekenden fazla sayıdaki kamu çalışanlarının çeşitli teşviklerle gönüllü emekliliklerinin sağlanması, 

Ayrıca, yukarıda sayılan bu adım­ları destekleyecek tekniklerden bazıları şunlardır:
 

-          kamu kesimi çalışanları sayımları,
-          maaş ödemelerinde bilgisayar kullanımı,
-          kamu çalışanlarının bazılarına uygulanacak yeterlilik testleri,
-          işini kaybedecekler için düzenlenecek etkin eğitim ve yeni iş kurmalarında yardımcı olmak amacıyla sağlanacak kredi programları,
-          ücret sisteminin yeniden düzenlenerek, en düşük ile en yüksek ücret arasındaki farkın düşüklüğünün ve ödeme farklılıklarının giderilmesi ve ücret sisteminin basitleştirilmesi,
-          maaş ve ücretlere ek imkanlar sağlanması,
-          çalışanların verimli olmaları için yeteneklerine ve birikimlerine uy­gun alanlarda değerlendirilmeleri, 

(ii) Orta ve Uzun Vade: Kamu Yönetimi Reformu 

Kısa vadeli çözümler kamu sektöründeki ücret ve istihdam uygulamalarındaki aksaklıkları gidermeye çalışır. Ancak, yukarıda tartışılan kısa dönemli tedbirlerle birlikte orta ve uzun vadeli tedbirler de odak noktasını oluşturmalıdır. Orta ve uzun vadeli tedbirler, daha detaylı, uygulanmaları daha geniş zamana ihtiyaç gösteren ve kamu yönetimi­nin etkinliğini ve verimliliğini kalıcı olarak iyileştirmeyi amaçlayan ted­birlerdir. Tedbirlerin temel amacı, kamu kesiminde personel politikası oluşturma ve geliştirme kapasitesinin yaratılması veya güçlendirilmesidir. Yukarıda tartışılan kısa vadeli çözümlerin sonuçlarının kalıcı olabilmesi için kurumsallaşmanın sağlanması kaçınılmazdır. Uzun vadeli tedbirler ise kurumsallaşmayı hedeflemektedir. 

Uzun vadeli yaklaşımın amaçları arasında aşağıdaki hususlar sayılabilir: 

-          Kamu yönetiminde, uygun ve şeffaf kariyer gelişim programlarına da yer veren personel bilgi ve yöne­tim sistemlerinin, eğitim sistemlerinin ve etkin performans değerleme sisteminin geliştirilmesi,
-          Personel denetimi,
-          Kamu çalışanları ile ilgili tüm mevcut yasal düzenlemelerin gözden geçirilerek basitleştirilmesi,
-          Yönetime uygun kişilerin getirilmesi, bu kişilerin görevlerinde kalmaları için gereken teşviklerin ve motivasyonun sağlanması, iş koşullarının daha rekabetçi ve ödüllendirici bir hale dönüştürülmeleri için gerekli tedbirlerin alınması ve düzenlemelerin yapılması. 

Uzun Vadeli Yaklaşımın Unsurları 

(a)    Veri Toplama ve Analiz 

Veri toplamada ilk etap, durum tesbiti, diğer bir deyişle, kamu çalışanlarının sayısı, kişisel nitelikleri, becerileri, hizmet süreleri ve ücret düzeylerinin belirlenmesidir. Veri toplama ve analiz aşaması, uygulamada zaman alıcı ve pahalı bir yöntem olmasına rağmen, personel bilgi ve yönetim sisteminin kurulması için gereken veri tabanını oluşturulmalıdır. Bu da;    

veri kayıt sürecinin iyileştirilmesi,
sürekli bir veri toplama ve toplanan verilerin birleştirilmesini amaçlayan bir sistemin oluşturulması,
oluşan personel verilerinin analizini kapsamaktadır. 

(b)    Fonksiyonların Geçirilmesi 

Bu incelemeler, aslında merkezi hükümet teşkilatları arasından seçilen bir grup veya öncelik sırasına göre belirlenecek kurumların organi­zasyonlarının gözden geçirilmesidir. Asıl amaç, kurumlardaki personel sayısı ve niteliği ile kurumların görev ve fonksiyonları arasında uygun eşlemenin yapılmasını sağlamak olmalıdır.

Bu incelemeler aynı zamanda
İşin yapılıp yapılmadığının denetimini,
Organizasyon ve metot çalış­malarını,
Bütçe analizlerini de içermelidir. 

       (c) Eğitim 

Memurların işyerinde ya da yurtdışında kısa süreli kurslarda eğitim görmeleri, kamu hizmeti yönetim reform paketinin bir parçası olmalı­dır. Kamu kesiminde eğitim, kalitenin artmasına ve kalifiye olmayan eleman sayısının azalmasına yardımcı olur. Eğitim programlarının arzulanan sonuca ulaşmak için gerekli, fakat yeterli olmayacağı açıktır. Hayati önem taşıyan husus, kendisini sürekli yenileyen ve idarecilik alanında yetişmiş olan personelin, kamu hizmetinde devam etmeleri için gereken motivasyon ve teşviklerin yetersiz olmasıdır. Bu yüzden, bu kişiler için teşvik, maaş ve ücret sistemlerinin iyileştirilmesi ve istihdam programlarının geliştirilmesi ve per­formans değerlendirilmesi yoluna gidilmesi gereklidir. 

ii. Ekonomik ve Mali Yönetim Reformu 

Ekonomik ve mali yönetimden sorumlu kamu kurum ve kuruluşlarının verimliliği aşağıdaki yollarla sağlanmaya çalışılmalıdır: 

Kamu yatırımları programlama sürecinin iyileştirilmesi,
Orta ve uzun vadeli ulusal strateji planlaması için kurumsal mekanizmaların geliştirilmesi,
Ekonomik politikayı belirleyen organların ve kurumların güçlendirilmesi ve/veya oluşturulması,
Vergi ve gümrük idarelerinin iyileştirilmesi için kurumsal mekanizmaların geliştirilmesi,
Kamu sektöründeki satın alma, denetim ve muhasebe sistemlerinin ve konuya ilişkin yasal düzenlemelerin gözden geçirilerek yeniden düzenlenmesi,
Bütçe'nin hazırlanmasında görev alan kurumların yeniden düzenlenmesi ve bütçe uygulama prosedürlerinin gözden geçirilerek iyileştirilmesi,
Nakit ve borç idaresinin geliştirilmesi. 

Bu hususların her biri ayrı birer yazı konusu olacabilecek kapsamda olduğundan burada detaylı olarak tartışılmayacaktır.

Sonuç 

Ülkemizin Avrupa Birliği ile gümrük birliğine gitmeye hazırlandığı ve globalleşmenin hedef olarak belirlendiği şu günlerde, gümrük birliğinin basit bir gümrük mevzuatı uyumu ile sınırlı olmadığı bilinmelidir. Bu aslında ekonomik entegrasyon anlamına gelmektedir. Ekonomik entegrasyon­dan ülkemizin yarar sağlamasının bi­rincil koşulu ise ekonomik istikrardır. 

Entegrasyon sürecinde ekonominin her alanında alınacak mikro ve sektörel politikaların başarısı için istikrarlı bil' makroekonomik ortam mutlaka sağlanmalıdır. Mikro ekonomik ve sektörel politikalar tekel kendi alanlarında doğru ve tutarlı politikalar olsa bile, istikrarlı bil' makroekonomik ortamın yokluğu halinde başarısız olmaları ihtimali çok yüksektir. Enflasyonu yüksek ve cari işlemler açığı büyük olan ülkelerde, ekonomi politikalarının önceliği enflasyonu ve cari işlemler açığını düşürmek olmalıdır. Sadece, makro­ ekonomik dengelerin yeniden sağ­landığı bil' ortamda doğru mikro ve sektörel politikaların hedeflerine ulaşması mümkündür. 

Enflasyon düşük ve tahmin edilebilir, reel faiz oranları uygun ve makul, reel döviz kurları rekabetçi ortamı destekleyici ve öngörülebilir, kamu tasarrufları ekonominin kaynak dengeleriyle uyumlu, ve nihayet öde­meler dengesi açığı makul düzeylerde olduğunda, alınacak diğer bütün ekonomik önlemlerin etkinliği ve dola­yısıyla başarı şansı yüksek olacaktır.

Makroekonomik dengesizliklerin hüküm sürdüğü bir ekonomide en önemli bozukluk, bu dengesizliklerin kendisidir. Bu tür ülkelerde, kamu açıklarını azaltmayı ve etkinliği artırmayı amaçlayan kamu sektörü refor­mu en öncelikli konu olmalıdır. Çünkü bu tür ülkelerde, kamu açıklarında ciddi bil' azalma makroekonomik den­gelerin yeniden sağlanması için kaçı­nılmazdır. Kamu sektörü reformu ise yukarıda anahatlarıyla, çerçevesini çizmeye çalıştığımız kamu kesimi yeniden yapılanma reformunu da içermelidir. Aksi takdirde, kamu yönetimindeki zaaflar sürdükçe kamu açıklarında sağlanabilecek azalmanın dolayısıyla ekonomik istikrarın kalıcı olma şansı hemen hemen hiç yok gibidir.

Kaynak: Cüneyt Sel – Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı