Türkiye'de Kamu Paylarının
Yönetimi Üzerine Değerlendirme
Türkiye’de kamu paylarının yönetimi uzun bir süreden
beri son derecede yanlış bir şekilde
yürütülmektedir. Yanlış yönetim dayanaklarını
bulabilmek için bu teşebbüsleri özel kesim
kuruluşları ile karşılaştırmak gerekir. Cevabını
aramamız gereken soru şudur; aynı konularda iş yapan
özel kesim kuruluşları karlı ve verimli
çalışabilirken, kamu iktisadi teşebbüsleri niçin
karlı ve verimli çalışamamaktadır? Bu sorunun
cevabını bulabilmek için öncelikle özel kesim
kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüsleri
arasındaki temel farkları belirlemek
gerekmektedir. Bu farkların en önemlileri şunlardır:
(i)
Özel kesim kuruluşları hiçbir tartışmaya yer
bırakmayacak şekilde Türk Ticaret Kanunu'na
tabidirler. Oysa kamu iktisadi teşebbüsleri kendi
çerçeve kanunlarında çizilen ve Türk Ticaret
Kanunu'ndan oldukça farklı olan kurallara
tabidirler. Bu nedenle de sermayeleri paylara
bölünememiştir. Pay sahibi tek (Hazine) olduğundan,
özel kesim kuruluşlarından farklı olarak bir
paysahipleri genel kurulu ve dolayısıyla kendi
denetçileri bulunmamakta, hisse senetleri olmadığı
ve borsada işlem görmediği için, gerçek değerleri
belirlenememektedir.
(ü)
Özel kesim kuruluşlarının denetimi, paysahipleri
genel kurul tarafından seçilen denetçilerin
düzenleyecekleri rapor üzerine genel kurul
aracılığıyla yapılmakta, yönetim kurulunun aklanıp
aklanmaması bu kurulda ve büyük ölçüde ekonomik ve
ticari konularda gösterilen başarı ve
başarısızlıklar gözönünde tutularak
kararlaştırılmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüslerinde
denetim Anayasa'nın çizdiği çerçeve içinde TBMM Kamu
iktisadi Teşebbüsleri Komisyonu aracılığıyla
yürütülmektedir. Bu komisyon, denetiminde esas
olarak, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu'nun tek
tek kamu iktisadi teşebbüsleri için düzenlediği
raporları ele almakta ve bu raporlardaki tespitler
üzerinden denetimini yapmaktadır. Bu komisyonda
yapılan denetim esas ağırlığı itibariyle teknik
olmaktan çok siyasal bir denetimdir. Bir kamu
iktisadi teşebbüsünün yönetiminin ilgili dönem için
aklanması veya aklanmaması bu komisyonun önerisi
üzerine TBMM Genel Kurulu tarafından
kararlaştırılmaktadır. Doğal olarak denetimin
siyasal olduğu bir ortamda, kamu iktisadi
teşebbüsleri yönetimlerinin teknik kalması mümkün
olamamaktadır. Yönetimler, dönem sonunda
hesaplarını kabul ettirebilmek için TBMM'nin ve
doğal olarak siyasal iktidarın ve hatta komisyonda
yer alan muhalefet partileri milletvekillerinin
büyük etkisi altında kalmakta ve piyasanın işleyişi
doğrultusunda ekonomik ve ticari kararlar almaktan
çok siyasal iktidarın tercihleri doğrultusunda
kararlar almaya yönelmektedirler.
(iii)
Özel kesim kuruluşlarında çalışanlar iş Kanunu
hükümlerine tabi oldukları halde, kamu iktisadi
teşebbüslerinde çalışanların çoğu, yine Anayasa
hükümleri gereği, Devlet Memuru statüsünde istihdam
edilmektedirler. Devlet memurlarının iş
güvencelerinin işçilere göre çok daha fazla olduğu
Türkiye'de, bu elemanların gerektiğinde işten
çıkarılması mümkün olamamakta, böyle olunca da
zarar eden bir kamu iktisadi teşebbüsü eleman
azaltma yöntemine başvuramamaktadır.
(iv)
Özel kesim kuruluşlarında işin sahibi bellidir.
Şirkete sermayeyi kim koyduysa, ya da sermayenin
büyük miktarını pay olarak kim elinde tutuyorsa
işin sahibi odur ve dolayısıyla başarısızlığın
hesabını o sorar. Oysa kamu iktisadi teşebbüslerinde
böyle açık seçik bir sahiplik söz konusu değildir.
Bu teşebbüslere sermayeyi Devlet adına Hazine
koymakta, fakat yönetimleri büyük ölçüde bağlı
oldukları bakanlık ve dolayısıyla siyasal iktidarın
elinde bulunmaktadır. Denetimi ise Başbakanlık
Yüksek Denetleme Kurulu kanalıyla TBMM yapmaktadır.
Bir başka deyişle sermayeyi koyan, yönetimi
şekillendiren ve denetimi yapan hep Devletin farklı
birimleridir ve bunlar siyasal kararlar çerçevesinde
işi ele almaktadır.
Denetimin siyasal olduğu, finansmanın önemli
bölümünün doğrudan ya da dolaylı olarak Devlet
eliyle sağladığı bir kuruluşta yönetimin siyasetten
soyutlanması mümkün değildir. Zira sonuçta, hesabını
siyasal olarak verecek olan bir kamu iktisadi
teşebbüsünün yönetimi, bu hesabı kolay verip
aklanabilmek için, siyasal iktidara yaklaşmak ve
onun talimatları doğrultusunda uygulama yapmak
zorundadır. Öte yandan bu teşebbüslerin yönetim
kurulu üyeleri de büyük çoğunluk itibarıyla siyasal
tercihlere göre atanmakta ve kararlarını teknik
olmaktan çok siyasal etkilere göre almaktadırlar.
Bir örnek olarak Toprak Mahsulleri Ofisi'nin
durumunu ele alalım.
Toprak Mahsulleri Ofisi'nin destekleme alımı
yapmakla yükümlü tutulduğu maddelerin başında
buğday gelmektedir. Buğdayın destekleme alım
fiyatları siyasal iktidar tarafından verilir ve
Tarım Bakanlığı aracılığıyla Toprak Mahsulleri
Ofisi'ne talimat olarak iletilir. Türkiye'de ekmek
ve un fiyatı önemli bir gösterge olarak kabul
edildiği için, buğday satış ve ihraç fiyatları da
siyasal iktidarca aynı yöntemle belirlenir. Ote
yandan Toprak Mahsulleri Ofisi'nin eleman alması,
mevcut elemanlarını işten çıkarması vb gibi
istihdam politikaları da siyasal iktidarca karara
bağlanır. Ofis, hükümetin yetkili makamlarının
iznini almadan ne bir kişiyi istihdam edebilir ne de
bir kişinin işine son verebilir. Bir başka siyasal
müdahale Ofisin yapacağı yatırım giderleri
dolayısıyla ortaya çıkar. Toprak Mahsulleri
Ofisi'nin yapacağı yatırım miktarı da siyasal
iktidarın iznine tabidir. Hatta daha da ileri
giderek siyasal iktidar Ofise belirli bazı
yatırımları yapmasını empoze edebilir. Bütün bu
müdahalelerin ötesinde Toprak Mahsulleri Ofisi'nin
dönem sonu hesaplarının ve faaliyetlerinin
denetlenmesi de yukarıda açıklandığı şekilde siyaset
ağırlıklı olarak yapılır. Böyle bir ortamda Ofis
yöneticilerinin herhangi bir insiyatif
üstlenmelerini ve dolayısıyla kuruluşu kar
ettirebilmek için önlem almalarını beklemek mümkün
değildir. Bu örnek küçük bazı değişikliklerle bütün
kamu iktisadi teşebbüsleri için geçerlidir.
Bu söylediklerimizin özeti olarak kamu iktisadi
teşebbüslerinin Türkiye'de ekonomik ve ticari
kurallara göre değil siyasal kararlara göre
işletildiğini bir kez daha vurgulamak yararlı
olacaktır.
En büyükleri 1960, 1984 ve 1992 yılında yapılan ve
büyük ölçüde af niteliği taşıyan tahkim kanunu
uygulamaları da bu teşebbüslerin mali
disiplinlerini kaybetmelerinde önemli rol
oynamıştır. Belirli aralıklarla borçları silinen
teşebbüslerin, birbirlerine olan borçlarını ödemeye
gayret göstermeleri için ortada hiçbir neden
kalmamaktadır. Tahkim uygulamaları daima karlı ve
verimli çalışan teşebbüsü cezalandırmış, tersine,
verimsiz çalışan, borç ödememe yi adet haline
getirmiş olan teşebbüsleri ödüllendirmiştir.
Kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili çözümün iki
aşamalı olduğu anlaşılmaktadır. İlk aşamada bu
teşebbüslerin siyasal denetimden çıkarılıp ekonomik
denetime konu edilmeleri, ikinci aşamada ise
bunların önemli bölümünün özelleştirilmesi. Kamu
iktisadi teşebbüslerinin siyasal denetimden
uzaklaşmasına yol açacak ve böylece bu teşebbüslerde
ekonomik ve ticari kararlar, siyasal kararların
yerini alabilecektir. Nitekim 1983-1985 arasında
söz konusu teşebbüslere yönelik siyasal
müdahalelerin azaltılması bu teşebbüsleri özel kesim
kruluşları gibi karlı çalışmaya yöneltmiştir. Bu
yıllarda, teşebbüslerin karlarının artmış ve
dolayısıyla bütçeden aldıkları transferlerin azalmış
olması, siyasal müdahalelerin azaltılması halinde bu
uygulama bazı yasal düzenlemelerle desteklenmediği
taktirde kısa bir süre içinde eski müdahaleci ortama
dönülmesi önlenememektedir. Siyasal müdahalenin
önlenmesi konusundaki köklü çözüm için Anayasa
değişikliği yapılarak bu kuruluşların Türk Ticaret
Kanunu'na tabi kılınmaları ve çalıştırdıkları
elemanların Devlet Memuru statüsünden çıkarılarak
işçi statüsüne geçirilmeleri zorunludur. Konunun
nihai çözümü olarak bütün dünyada geniş uygulama
alanı bulan özelleştirmenin yapılabilmesi için bu
ilk aşamanın tamamlanması büyük önem taşımaktadır.
İkinci aşamayı oluşturan özelleştirme işleminin
tamamlanması ile de Devletin ekonomiye müdahalesi
büyük ölçüde ortadan kalkmış olacak ve -ekonomi,
siyasal müdahalelerle değil piyasa düzeninin
gerektirdiği ekonomik kurallar çerçevesinde işlemeye
başlayacaktır. Bugün ABD' de serbest piyasa
ekonomisinin ileri bir düzeyde olması Devlet
müdahalesini asgari ölçülerde olmasından
kaynaklanmakta bu da büyük ölçüde kamu mülkiyetinin
dar tutulmasına bağlı bulunmaktadır
|