Kanunda Yapılan Son Değişiklikler Işığında Kooperatiflerde Dış Denetim

1163 sayılı Kooperatifler Kanununda 3476 sayılı Kanunla yapılan son değişikliklerle, Kanunun dokuz maddesi tamamen, onbeş maddesi kısmen değiştirilmiş ve Kanuna iki de ek madde eklenmiştir. 

Söz konusu değişikliklerle genel olarak, kooperatiflerde yönetim kurullarının tutum ve davranışlarından kaynaklanan suistimallerin engel­lenmesinin amaçlandığı ve bu bağlamda, yönetim yetkisinin kullanımının kontrol altına alınmasına çalışıldığı gözlenmektedir. 

Bilindiği üzere, 1969 yılında yürürlüğe konulan 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu, Kooperatifler için getirdiği özel düzenlemelere karşın genelde Türk Ticaret Kanununun sistematiği içerisinde kalmıştır. Bir başka söyleyişle kooperatiflerde yönetim ve denetim yetkisinin kullanımı yıllar boyu Ticaret Kanununun Anonim Şirketlerle ilgili hükümlerine tabi olarak yürütülmüştür. 

Oysa, Türk Ticaret Kanununun Anonim Şirketlerde yönetim ve dene­tim yetkisinin kullanımına ilişkin hükümlerinin ancak ortak sayısı az, aile şirketi olarak nitelendirebileceğimiz şirketler için yeterli olabileceği zamanla anlaşılmış, ortak sayısı yüksek Halka Açık Anonim Şirketler olarak isimlendirilenler için ise bu hükümlerin yetersizliği belirlenerek 1981 yılında söz konusu şirketleri kapsama almak üzere Sermaye Piyasası Kanunu yürürlüğe konulmuştur. Böylece, ortak sayısı yüksek (100'ün üzerinde) anonim şirketler için Türk Ticaret Kanununun yönetim ve dene­tim yetkisinin düzenlenmesine ilişkin hükümlerinin yetersizliği giderilmiş ancak, benzer durumda bulunan kooperatiflerin aynı kanuna tabi tutul­malarında ısrar edildiği için bunların yönetim sorunları giderek artan bir biçimde devam etmiştir. 

İşte, 6 Ekim 1988 tarihinde yürürlüğe konulan 3476 sayılı bu Kanun, 1981 yılında Sermaye Piyasası Kanunu ile Halka Açık Anonim Şirketler için getirilen yeni yönetim ve denetim düzenlemelerinin, benzer şekilde ve kooperatifler için getirilmesinden başka bir şey değildir. Bir başka söy­leyişle, Kooperatifler Kanununda yapılan bu değişikliklerle kooperatiflerde yönetim yetkisinin kullanımına sınırlamalar getirilmiş, iç ve dış denetimin etkinliğini artırıcı düzenlemelere yer verilmiştir. 

Bu amaçla Kanun koyucu, Kooperatifler Kanununun "Üst Örgüt Denetimi"ne ilişkin 91'inci maddesinin kapsamını genişletmiş ve Bakanlığın; kooperatif üst kuruluşlarıyla, ilgili müesseselerin yanı sıra Bağımsız denetim. Kuruluşlarını da denetleme işleri için görevlendire­bileceği hükmünü getirmiştir. Kanun koyucu ayrıca, kooperatiflere kredi veren kamu kurum ve kuruluşlarına da 90'ıncı maddede sayılan hallerle sınırlı olmak üzere doğrudan denetim yetkisi tanımıştır. 

Bilindiği gibi Kooperatifler Kanunumuz, dış denetim için üçlü bir sis­tem oluşturmuştur. Bunlardan birincisi, Kanunun 90'ıncı maddesinde yer-alan ve Bakanlık ile kooperatiflere kredi veren kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan doğrudan denetimdir. İkincisi, Bakanlığın görevlendirmesi üzerine ve Bakanlık adına, Kanunun 91'inci maddesi hükmü çerçevesinde kooperatif üst kuruluşlarınca, ilgili müesseselerce ve Bağımsız denetim Kuruluşlarınca yapılan denetimdir. Kooperatifler Kanununun, kooperatiflerin denetimi için öngördüğü üçüncü denetim şekli ise kooperatif üst kuruluşlarınca yapılan ve dayanağını Kanunun 70'inci maddesinden alan üst kuruluş denetimidir. 

Şu halde Kooperatifler üzerindeki dış denetim; 

1)     Sanayi ve Ticaret Bakanlığı ile kredi veren kamu kurum ve kuru­luşlarının doğrudan denetimi (Kooperatifler Kanunu Md.90),

2)     Üst Kuruluşlar, ilgili müesseseler ve Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca Bakanlık adına yapılan denetim (Kooperatifler Kanunu Md.91),

3)     Üst Kuruluş denetimi (Kooperatifler Kanunu Md.70, 75), olmak üzere 3 ana başlık altında toplanabilmektedir. 

3476 sayılı Kanunla 1163 sayılı Kooperatifler Kanununun Dış Denetim ile ilgili hükümlerinde yapılan değişiklik; Kanunun 90'ıncı maddesi kap­samına, Bakanlıkça yapılan denetimin yanı sıra, kooperatiflere kredi veren kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak denetimin de dahil edilmesi ve ayrıca, Kanunun Kooperatiflerin denetlenmesinde Bakanlıkça görevlendirilebilecek kuruluşları sayan 91'inci maddesine Bağımsız Denetim Kuruluşlarının da ilave edilmesidir. 

Kooperatif çiler tarafından oldukça yoğun bir biçimde eleştirilen "Kooperatiflerin ilgili Bakanlık adına Bağımsız Denetim Kuruluşlarınca denetlenmesi" müessesesinin nitelik ve kuralları, Bakanlıkça yürürlüğe konulacak düzenleyici tasarruflarla açıklığa kavuşturulacaktır. Söz konusu düzenlemelerin, Bankaların ve Halka Açık Anonim Şirketlerin Bağımsız denetleme Kuruluşlarınca denetlenmeleri hakkındaki Sermaye Piyasası Kurulu ve T.C. merkez Bankası düzenlemelerine paralel bir şekilde gerçekleştirileceği, çok genel bir yaklaşımla ifade edilebilir.

Kooperatifler kanununun, değiştirilen 91'inci maddesindeki "İlgili Müesseseler" ibaresi ise eski metinden aynen aktarılmış olup, koope­ratiflere kredi veren, teknik yardımda bulunan ve sair hizmetler sunan müesseseleri kapsamına almaktadır. 

Burada üzerinde durulması gereken önemli nokta; 91'inci maddede yer alan "İlgili müesseseler" hakkındaki düzenlemelerin, 90'ıncı maddede­ki benzer hukuki düzenlemelerle biribirine karıştırılmamasıdır. Gerçektende, Kanunun 91'inci maddesinde, ilgili müesseselerin Bakanlık adına ve genel olarak denetim işleri ile görevlendirilebileceği hükme bağlanırken, 90'ıncı maddede yalnızca, kooperatiflere kredi, teknik yardım ve sair suretlerde hizmetlerde bulunan ilgili Müesseselerin, bu koopera­tifler üzerinde doğrudan doğruya sahip bulundukları sınırlı denetim yetkisi (buna, verilen hizmetlerin yerindelik denetimi de denilebilir) ifade edilmektedir. 

Kooperatifler Kanununda yapılan son değişikliklerle, Kooperatif Üst Kuruluşlarınca yürütülen ve dayanağını Kooperatifler Kanununun 70'inci maddesinden alan "Üst Kuruluş denetimi" ile ilgili hükümlerde de bazı değişikliklere gidilmiş ve daha önce Kooperatif Birliklerinde olan üst kuruluş denetim yetkisi, Kooperatif Merkez Birliklerine devredilmiştir (Kooperatifler Kanunu Md.75). 

3476 sayılı Kanun, Kooperatiflerin denetimi konusuyla ilk bakışta doğrudan bağlantılı görünmemekle birlikte gerçekte son derece önemli yeni bir hüküm de getirmiştir. Bu, Kooperatifler Kanununun 'Ticaret Bakanlığının Görev ve Yetkileri" başlığı altındaki 86'ıncı maddesine ilave edilen 5'inci benttir. Bu bentle Bakanlık, Kooperatifler mevzuatının uygu­lanması konusunda düzenleyici tasarruflarda bulunmakla yetkili kılınmıştır. Bakanlığın bu yetkiyi tebliğ veya sirkülerler çıkararak kullanması ve bu suretle, gerek denetim yetkisinin dağılım, devir ve uygulanmasında, gerekse Kooperatifler Kanununun sair hükümlerinin tatbikatında ortaya çıkabilecek hukuki sorunların çözümlenmesinde etkili fonksiyon ifa etmesi beklenmektedir. 

Sonuç olarak, Kooperatifler Kanununda bu bağlamda yapılan değişiklikler, Bakanlıkça gerçekleştirilecek ilave düzenleyici tasarruflarla birlikte Kooperatiflerin denetim ihtiyaçlarının karşılanmasına yeterli nite­likte görünmektedir. En azından bu Kanun değişikliğiyle, kooperatiflerin denetim ihtiyaçlarının karşılanmasında mevzuat yönünden kaynaklanan boşluk ve yetersizliklerin giderildiği söylenebilir.