Metropol Olgusu ve Yönetimi Üzerine Düşünceler 

Gökhan Aydıner 

Giriş 

Gelişen ve değişen şartlara uyum sağ­lanması için İdarenin yeniden yapılanması ge­rek akademik, gerekse politik mahfillerde güncelliğini korumaktadır. 

Her vesile ile "Yerinden Yönetim" ilkesi dile getirilerek idarenin daha verimli ve etkili çalışmasının tek şartı gibi gösterilmektedir.

Türk İdare sisteminin bütünü ele alındı­ğında "Yetki Genişliği" ve "Yerinden Yönetim" ilkelerinin, demokratikleşme anlayışında, ula­şım ve haberleşme teknolojisinde ulaşılan noktalar dikkate alınarak gerçek anlamda ha­yata geçirilmesi kaçınılmazdır. Bu bağlamda Yerinden Yönetim ilkesinin, Mahalli İdarelerin yetki, araç, gereç, personel ve mali bakımdan donatılarak, mahalli ve medeni ihtiyaçları ken­di organları vasıtasıyla kararlaştırma ve icraatta bulunma anlamına geldiğini; "Yetki Genişliği" ilkesinin de, daha çok katma bütçeli idareler eliyle uygulama bulan hizmette merkeziyetçili­ği önleyerek, il sisteminin kuvvetlendirilmesi­ni ifade ettiğini söyleyebiliriz.

Bu her iki ilke de idarenin yeniden ya­pılanmasında vazgeçilmez prensiplerdir. Ancak konumuz bu olmadığı için ayrıntılanna girmiyoruz.

Bizim esas konumuz şehirleşme ve bazı yerlerde metropolleşme olgusuna dikkati çe­kerek, metropol adayı yerleri tesbit ile bunla­rın yönetiminin nasıl olması gerektiği yolunda fikir yürütmektir.

Rurı.ın için önce incelemek gerekir. 

Şehirleşme 

Bir ülkenin üretim cinsi ve biçimi nüfu­sun dağılımını doğrudan etkileyen ana faktör­dür.

16. asra kadar tarım, milli geliri oluştu­ran tek üretim biçimidir. Bu nedenle nüfusun büyük bölümü kırsal kesimde yaşamakta ve şehirleşme en alt düzeydeydi. 

15. ve 16. asırda Amerika'nın keşfi, yeni deniz yollarının ortaya çıkışı ile deniz ticareti gelişmiş, buna paralel olarak da kervan yolla­rının dışında, tabii liman olan yerlerde liman kentleri olmuşsa da, bunlar o kadar önemli boyutlarda değildir. 

Şehirleşmede esas gelişme, teknolojik buluşlar sonucu sanayileşmenin başlamasıyla olmuştur. Diğer bir deyişle milli hasıla içinde sınai üretimin ve ticaretin payının artmasıyla ticaret yollan üzerindeki merkezlerde, liman­larda ve sınai üretimin yoğunlaştığı yerlerde şehirler oluşmuş ve buralara kırsal kesimden nüfus akımı başlamıştır. Bu dönemde sanayi tesislerinin hammaddeye veya limanlara yakın yerde kurulması; ayrıca tek enerji kaynağı olan kömür havzalarının da işletmeye açılması şehirleşme olgusunu bu yerlerde hızlandırmış­tır.

Özellikle Avrupa ülkelerinde buhar gü­cünün makina ve ulaşımda kullanılmasıyla 18. asırda başlayan ve sanayileşme devrimi olarak adlandırılan gelişme, milli gelirin yapısını ve nüfusun dağılımını kentleşme yönünde etkile­miştir. 

Başka bir deyişle milli gelir arttıkça ve milli gelir içinde sanayi ve ticaretin payı büyü­dükçe kentleşme hızlanmıştır.

Ülkemizde de sanayileşme ve kalkınma çabalarına paralel olarak şehirlerin kurulup, büyüdüğü görülmektedir. Örneğin Karabük, Demir Çelik Fabrikasının kuruluşu ile varolan bir şehirdir Ekonomisi, tarım, sanayi ve hiz­met sektörleri açısından Demir-Çelik Fabrika­sının dışında dayanağa sahip olmadığı için bü­yüme ve gelişmesi demir-çelik tesislerine en­dekslidir. 

Çarpıcı diğer bir örnek Gümüşhane'dir. Gümüş madenlerinin işletildiği yıllarda 100.000'ni aşkın şehir nüfusu, madenlerin tü­kenip kapanmasıyla küçülmüş ve 1990 yılı sa­yımına göre 26.014 kişiye gerilemiştir. 

Ülkemize bu açıdan baktığımızda ilk sa­yımın yapıldığı 1927 yılından 1950 yılına kadar şehirleşmenin % 24.2'den,% 25'e doğru çok yavaş seyrettiğini görüyoruz. Yani bu dönem içinde nüfusun 1/4'nün şehirlerde, geri kalan 3/4'nün kırsal kesimde ikamet ettiğini söyleye­biliriz. 1950'den 1980'e kadar her beş senede bir şehirleşme oranının % 2-3 artarak % 43.9'a ulaştığı görülmektedir. Türkiye'nin sanayileş­me çabalarının yoğunluk kazandığı bu dö­nemde şehirleşmenin istikrarlı bir yükselişi vardır. 

1980-85-90 yılları sayım sonuçları şehir­leşme oranının çarpıcı bir şekilde bu dönem­de hızlandığını göstermektedir.

1980'de % 43.9 olan şehirlerde yaşayan nüfus 1985'de % 53, 1990'da. % 59.1 oranına fırlamıştır.

Bu yıllar ithalatın 7.9 milyon dolardan 22.3 milyon dolara, ihracaatın 2.9 milyon do­lardan 13 milyon dolara yükseldiği, yani iç ve dış ticaret hacminin arttığı; doğal olarak mal ve hizmet üretiminin de artış gösterdiği yıllar- dır. (Bak : Türkiye İstatistik Yıllığı 1990 s. 392).

Yine ihracatta sanayi mallan payının

toplam ihracatta % 80'i aştığı görülmektedir. 

Keza gayri safi milli hasıla, 1987 yılı sa­bit fiyatlarıyla 1980 yılında 50.678.684.6 mil­yon TL. iken, 1990'da 86.200.381,8 milyon TL. olmuştur. Artan milli gelir içinde tarım sektö­rünün payı 1983'de % 21 iken 1990'da % l6.6'ya gerilemiş, sanayi sektörünün payı 1983'de % 24.6 iken, 1990'da % 26.9'a yüksel­miş, hizmet sektörünün payı da aynı yıllar içinde 2 puan artış göstererek % 54.4'den % 56.5'e ulaşmıştır. (Bak. a.e.g. sf. 496 v.d.) 

Görülüyorki şehirleşme ile sanayileş­me, ticaret hacmi, gayri safi milli hasıla arasın­da doğru orantılı bir ilişki vardır.

Şehirleşme sosyal yaşamı ve ihtiyaçları değiştiren, sorunları çoğaltıp karmaşık hale getiren bir olgudur.

Bu nedenle idarenin karar verme ve uy­gulamada süratli, isabetli, etkili ve verimli ola­bilecek tarzda "Yetki Genişliği" ve "Yerinden Yönetim" ilkeleri doğrultusunda yapısını yeni-. lemek durumunda olduğu kuşkusuzdr.

Ancak şehirleşme olgusunun bazı yer­lerde metropolleşmeye gittiği gerçeğiyle karşı karşıyayız. Özellikle 1980'den sonra İstanbul, Ankara gibi yerler daha da büyümüş; buralara ilaveten İzmir, Koceli, Adana, Mersin, Antalya gibi şehirler çevrelerine taşarak metropolleş­meye başlamıştır. 

Buraların yönetiminin klasik merkezi ve mahalli idarelerle sağlanması mümkün de­ğildir. Nasıl bir yeni yapılanma gerekir? Buna girmeden önce metropolleşme olgusunu ince­leyelim. 

Metropolleşme 

Şehirleşmede, sanayileşme, ticaret hac­mi ve gayri safi milli hasıla artışının ana unsur olduğunu ortaya koymaya çalıştık.

Gayri safi milli hasıla içinde hizmet sek­törünün oranının artışı ise bazı şehirlerin met-ropolleşmesi sonucunu doğurmaktadır. Yazı­nın bu kısmında bunu açıklamaya çalışacağız. 

20. asra doğru "Ticaret" kavramı yeni boyutlar ve unsurlar kazanmıştır. 

Önceleri sadece malların nakli, kısa sü­reli depolanması ve satılması anlamına gelen ticaret; antrepoculuk, banka ve sigorta sistem­leri, turizm, konaklama, dağıtım hizmetleri, danışmanlık, haberleşme gibi unsurları da içe­rerek "Hizmet Sektörü" haline dönüşmüştür.

Hizmet sektörü zirai ve sınai üretimin artmasında lokomotif görevi yapmış; mekani-zasyon ve ileri teknoloji, üretim artışına muka­bil, özellikle tarımda daha az insan gücü kulla­nılmasına olanak sağlamıştır.

Gelişmiş ülkelere baktığımızda gayri sa­fı milli hasıla içinde hizmet sektörünün payı­nın % 85'lere ulaştığını, kırsal kesimde yaşa­yan nüfusun % 10 hatta 5'lere gerilediği görül­mektedir. 

Özetlersek 20. asrın ikinci yarısından sonra, ekonomik faaliyetlerde Devleti esas alan sistemler iflas etmiş, ulaşım, haberleşme ve teknolojideki hızlı gelişme ile bilgi ve en­formasyon çağına girilmiş; hür teşebbüs ön plana çıkarken ekonomi ve ticarette globalleş­me devri başlamıştır. 

Bu gelişme, sanayileşme ile başlayan şehirleşme olgusuna hizmet sektörünün geliş­me gücünü de katarak metropolleşmeyi adeta yaygınlaştırmıştır. 

Bir cümle ile ifade edersek; gelişmişli­ğin ölçütlerinden biri GSMH içinde hizmet sektörünün payıntn % 85'lere ulaşması; bu­na bağlı olarak şehirleşmenin % 90'ları aş­ması ve büyük metropollerin oluşmasıdır.

Metropollerin Oluştuğu Yerler 

İlk şehirler, büyük maden havzalarının ve işletmelerinin olduğu yerler ile savunma imkanı olan liman ve yol güzergahlarında ku­rulmuştur.

Büyük metropoller ise yukarıda da be­lirttiğimiz gibi tarım ve sınai üretimin artması­na rağmen, hizmet sektörünün oran olarak GSMH içinde % 80'lerin üzerine çıkan büyüme gösterdiği zengin ülkelerde oluşmuştur. 

Metropollerin oluştukları yerlerde ise, şu özellikler göze çarpmaktadır. 

1-  Demir, kara ve hava yollarının deni­ze ulaştığı noktalarda, diğer bir ifadeyle yolla­rın buluştuğu liman kentlerinde metropoller oluşmaktadır.

2-   Metropolleşmenin olduğu yerlerde iklim şartları mutedildir.

3-  Limanın gerisinde coğrafi ve topoğ-rafık bakımdan geniş ve uygun bir toprak var­lığı mevcuttur. (Hinterland genişliği)

4-  Genel olarak zirai potansiyel ve ve­rimlilik yüksektir.

5-  Her cinste ve eğitim seviyesinde iş gücünü hazır bulmak mümkündür.

6- Buralarda yaşayan nüfusun genel ka­rakteri kozmopolit, canlı ye müteşebbis özel­lik göstermesidir. Halkın bu karakteri, metro­polleşme oluşmadan çok öncelere dayanır.

7-  Metropollerin oluştuğu yerler tarihi itibariyle eski yerleşim yerlerini de içerebilir. Medeniyetler üstü üstüne binmiş ve yaşanmıştır. (Tabiatıyla Amerika kıtasındaki metropollerin tarihini kıtanın keşif tarihi ile kıyaslamak gere­kir).

8- Müteşebbislerin çoğu hizmet sektörü alanında faaliyet gösterirken, tüm ülke ve dünya ile haberleşme imkanlarına sahiptirler. 

Metropol Oluşumunun Tahmininde Ülkemiz 

Kalkınan bir ülke olarak Türkiye'de şe­hirleşme nasıl kaçınılmaz bir olgu ise, bazı yö­relerin metropolleşmesi de o derece kaçınıl­mazdır. Yukarıda ortaya koyduğumuz ölçüt­lerle nerelerde metropollerin oluşacağını ön­ceden görmek mümkündür. Zaten bugünden bu yerler kendini belli etmiştir. İstanbul, ticari hayatı, daha geniş ifadeyle hizmet sektörünün yoğunluğu nedeniyle metropolleşme aşama smdan megapolleşmeye doğru yol almaktadır, Liman kenti olmamasına rağmen, Ankara baş kent oluşunun özelliği ile büyümesini devam ettirmektedir. Kocaeli, İzmir, Adana, Mersin ülke ortalamasının üç katına varan nüfus artı­şına sahiptir. Bu büyüme yavaşlamamakta, iv­me kazanarak devam etmektedir. Tabiiki bu büyüme, sorunları da beraberinde getirmekte­dir. 

Metropolleşme Sonucu Ortaya Çıkan Sorunlar 

Metropollerin genel sorunları yanında kendilerine has sorunları da olmaktadır. Bun­ları şöyle sıralayabiliriz :

1- Elektrik, telefon, su, kanalizasyon gi­bi alt yapı hizmetleri süratle yetersiz kalmakta­dır.

2-  Eğitim, spor ve sağlık kurumları di­ğer idari, sosyal ve kültürel kurum ihtiyaçları­nın yanında, daha belirgin bir yetersizlik gös­termektedir.

3-  Asayiş, trafik, otopark, kitle ulaşım sorunları çeşitlenmekte ve büyük boyut ka­zanmaktadır.

4-  İmara aykırı yapılaşma ve gecekon­dulaşma, şehrin geleceğini de olumsuz yönde ipotek altına alacak şekilde artmaktadır.

5- Arazi dokusu hızla bozulmakta, bah­çe ve yeşil alanlar betönlaşmaktadır.

6- Belediye sınırları, hatta mülki sınırlar kağıt üzerinde kalmakta; metropol oluşumu içinde kalan idareler arası koordinasyon bo­zukluğu hizmet verimini düşürmekte; bazan hizmetler sahipsiz kalmaktadır. 

Sorunların ilk beşi, boyutları değişik olarak her büyüyen şehirde vardır. Ancak al­tıncısı metropollere has sorundur ve diyebili­riz ki sorunların da anasıdır. 

İlk beş sorunun çözümü için idarenin yeniden yapılanmasında "Yetki Genişliği" ve "Yerinden Yönetim" ilkeleri yeterli olabilir. Ama altıncı sorunun çözümü için mutlaka "Metropol İdaresi Hakkında Kanun" adını ve-rebileceğimiz-, yeni bir düzenlemeye geçilmesi gerekmektedir. 

Bunu somuta indirerek açıklayabiliriz : 

İstanbul büyüme hızıyla dünyada sayılı metropollerden biridir. İlçelerin ve belediyele­rin sınırları adeta fark edilemez olmuştur, Bü-yükşehir kuruluşu ile belediye hizmetlerinin koordinasyonu sorununa çözüm bulunulması­na çalışılmıştır Ancak merkezi idareye ait gö­revlerle mahalli idarelere ait görevlerin yerine getirilmesinde uyum sağlanamadığı gibi, her kesim kendi içinde de yetersizliklere düşmek­tedir. Adeta hizmetler kilitlenmektedir. Kanu­na aykırı davranışlar (Gecekondulaşmada ol­duğu gibi) emri vakiler yaratmakta ve bu du­rum daha sonra yasalar çıkarılarak kabullenil-mektedir. Sorunların çözümü daha yüksek maliyetlere ulaşmaktadır.

Şayet metropollerin oluşacağı yerler, bu yazımızda izaha çalışılan veriler gözlenerek önceden tesbit edilirse, tedbirler daha önce­den planlanıp uygulamaya konularak, sorun­lar en düşük maliyet ve en az zararla çözümle­nebilir.

Bu durum için Mersin-Adâna örneğini ele alalım. 

Her ikisi de büyükşehir statüsündedir. Ama metropolleşme bunlann dışına da taşa­rak devam etmekte ve edecektir. 25 yıllık perspektifte olaya baktığımızda Erdemli - Mer­sin - Tarsus - Adana - Ceyhan ekseninde 15 milyon nüfus oluşacaktır. Daha doğru bir ifa­deyle Çukurova Metropolü vücut bulacaktır. 

Bu metropol 2 vilayeti, 40 dolayında belediyeyi ve bazı köyleri içine alacaktır. Bu­günden tedbir alınmaz ise, İstanbul gibi kilit­lenen sorunlar yumağı meydana gelir.

Bu sebepledir ki; "Metropol Yönetimi Kanunu" çıkarılarak, metropollerde veya met­ropolleşme istidatı tesbit edilen yerlerde yeni bir idare tarzı benimsenmelidir. 

Metropol Yönetimi Kanunu ile Metropol İdaresinin Görev Esasları Ne Olmalıdır 

1- Öncelikle "Metropol Meclisi" adıyla karar organı teşekkül ettirilmelidir. Metropol Meclisi ilgili Valiliklerden, 11 Genel Meclisin­den, Belediyelerden, Ticaret, Sanayi, Deniz Ti­caret Odalarından, Esnaf Odalarından, Ziraat Odalarından, Barodan, Mühendisler, Tabibler Odası gibi kuruluşlardan, belirlenecek kriter­lere göre seçilecek temsilcilerden oluşabilir.

2-  Kanun, Meclisin görevlerini, tasdike tabi ve tabı olmayan kararlarının neler olduğu­nu, vesayet makamlannı belirlemelidir.

3- Kanun Metropol Yönetim Kurulunun oluşum tarzını ve görevlerini saptamalıdır. Yö­netim Kurulunun Belediye Encümenlerine benzer tarzda kanunla belirlenmiş üyeler ile, Metropol Meclisince seçilmiş üyelerden oluş­masının daha iyi olacağı, kişisel kanaatimizdir.

4-  Metropol İdaresinin başkanı Vali ol­malıdır. Çukurova Metropolü örneğinde oldu­ğu gibi birden çok ili ilgilendiriyorsa, dönü­şümlü veya en büyük İl Valisini görevli kılan bir sistem öngörülebilir.

5-  Metropol bütçesi, ilgili kuruluşların bütçelerinden alacağı pay yanında bölgelerin­de toplanan vergilerinden, üretilen hizmetler­den (Örneğin; liman, ulaşım, haberleşme, ruh­sat gibi) pay alacak ve bunların oranı veya miktarını kendi organlarınca belirleyecek ge­lirlerle kuvvetli tutulmalıdır.

6- Proje hazırlanması ve alt yapı yatırım­ları, genel bütçeden desteklenmelidir.

7-  Metropol İdaresi, arazi kullanımı, alt yapıların oluşturulması için plan ve projeler hazırlayacak veya hazırlatacak, bunların yapıl­masını sağlayacak yetki ve kadrolarla teçhiz edilmelidir.

8-  Plan disiplininin sağlanması esastır. Metropol İdaresi dahilindeki bütün kamu ve özel kuruluşların plan kararlarına uymasını sağlayan, aksine davranışları müeyyideye bağ­layan yasal düzenleme, Metropol Yönetimi Kanunu içinde yer almalıdır. Belirlenecek usûller pratik olmalıdır.

9-   Kendiliğinden oluşan metropolleş-mede, arazi dokusunun tahrip ve israfı en za­rarlı sonuçtur. Bu nedenle gelişme projeksi­yonlarına bağlı olarak nerelerin sanayi, tarım, yeşil alan, eğitim, sağlık gibi hizmet alanlarına tahsis edileceğinin ve nerelerin iskana açılaca­ğının önceden tesbiti çok önemlidir. Uydu Kentleri de içine alacak şekilde "Arazi Kulla­nım Planlarının öncelikle yapılması yanında, eski yapılaşmanın ıslahı da düşünülerek, Met­ropol İdaresi görevli ve yetkili kılınmalıdır.

10-  Planlama, projelendirme ve yapım safhalannın hepsinde Metropol İdaresi kamu kuruluşlarını görevlendirebilmeli, araç-gereç ve personelini istihdam edebilmelidir. Bu ku­ruluşlar yıllık icra programlarını öncelikle Met­ropol İdaresi kararlanna göre planlayıp bütçelemelidir. 

Son Söz 

İdarenin yeniden yapılanmasında "Yet­ki Genişliği" ve "Yerinden Yönetim" ilkeleri nin gerçek anlamda hakim kılınması çok önemlidir. Ancak oluşan ve oluşmakta olan metropol idareleri için mevcut sistem, ne ka­dar düzeltilirse düzeltilsin yeterli olmayacak­tır. 

Bu nedenle metropolleşen ve metro­polleşme unsurları taşıyan yerler için özel "Metropol Yönetimi Kanunu" çıkarılmalıdır. Kanunun hazırlanmasında ve metropol idare­sinin kurulmasında göz önünde tutulmasını gerekli gördüğümüz hususlar kendi deneyim, bilgi ve görüşümüze dayalı tekliflerdir. Elbette çok daha değişik görüş ve seçeneklerle gelişti­rilmelidir. Ancak metropollerin oluşacağı yer­lerin teshiline yarayan verilere ilişkin açıkla-malann, bilimsel ve gerçekçi olduğu kanısın­dayım. 

Gerçek olduğuna inandığım diğer bir husus da, metropol yönetimini oluşturmakta ne kadar gecikirsek, bedelini toplum olarak o kadar pahalı ödeyeçeğimizdir.