Türkiye Bankacılık Sektörünün Gelişimi (1847 - 2001 Dönemi) 

Türkiye Bankacılık Sektörü

Türkiye’de bankacılık sektörünün tarihsel gelişimini yedi dönem içinde incelemek mümkündür. Bu dönemler; Osmanlı dönemi (1847-1923), ulusal bankalar dönemi (1923-1932), kamu bankaları dönemi (1933-1944), özel bankalar dönemi (1945-1960), planlı dönem (1960-1980), serbestleşme ve dışa açılma dönemi (1981-2001) ve yeniden yapılandırma dönemi (2002-2007) olarak adlandırılmaktadır. Bu dönemlere ek olarak 2007 sonrası dönem Türkiye ekonomisi ve bankacılık sektörü açısından küresel kriz çerçevesinde ayrıca ele alınacaktır. 

Osmanlı Döneminde Bankacılığın Gelişmesi (1847-1923) 

Osmanlı İmparatorluğu döneminde kurulan ilk banka, iki Galata bankerinin 1847 yılında kurdukları “İstanbul Bankası”dır. Bu bankanın kurulmasındaki temel sebep, 1840 yılında basılan ilk kağıt para olan “kaymenin” yabancı paralara karşı değer kaybı çerçevesinde ithalat ile ilgili ortaya çıkan problemleri çözmektir. 1852 yılına kadar süren bu kısa bankacılık faaliyetini saymazsak; Türk bankacılık tarihinde kurulan ilk banka “Osmanlı Bankası” olmuştur. 1856 tarihinde kurulan banka, Osmanlı hükümeti ve yabancı sermaye sahipleri arasında aracılık etmek için İngiliz sermayesiyle kurulmuştur. Osmanlı Bankası’nın daha sonra kurulan diğer bankalardan en önemli farkı para basma yetkisine sahip olmasıdır. Bu anlamda Osmanlı bankası kredi ve likidite sağlama konusunda önemli rol oynamıştır. Daha sonra bankanın yetkileri ve görevleri arasına devletin parasını tutma, bütçesini denetleme ve dış borçlarını ödeme kalemleri de girmiştir. Osmanlı dönemi bankacılığı genel olarak borçlanma dönemi bankacılığı olarak bilinmektedir. Bu dönemde ortaya çıkan başka bir olguysa, ulusal bankacılık akımının ortaya çıkmasıdır. Kurulan ulusal bankalar ise yabancı sermayeli bankalarla rekabet edemedikleri için kısa sürede kapanmışlardır. 1888 yılı, ilk devlet bankası olan ve günümüzde de Türk bankacılık sektöründeki en büyük banka olma özelliğini koruyan Ziraat Bankasının kuruluş tarihi olması açısından önemlidir. Ziraat Bankasının kurulmasıyla tarımsal kredi devlet denetimine geçmiştir.

 Ulusal Bankalar Dönemi (1923-1932) 

Bu dönemin en önemli gelişmeleri “İzmir İktisat Kongresi”nin yapılması ve Merkez Bankasının kurulması olmuştur. Cumhuriyetin ilk yıllarında sanayileşme anlamındaki görünüm Osmanlı döneminden kalma birkaç askeri fabrika, imtiyazlı yabancı şirketlerin işlettiği demiryolları ve madencilik yatırımları şeklinde özetlenebilir. Bu anlamda Türk sanayi sektörü genel olarak küçük köylü işletmelerinin ağırlıkta olduğu, sanayileşmeden çok uzak bir görünüm sergilemektedir. Bu çerçevede ekonomik gelişme için gerekli olan tasarruf-mevduat-kredi-yatırım akışının sağlanması, Cumhuriyet’in kurulmasından sonraki ilk ekonomik hedef olmuştur. Böylece 1923 tarihinde toplanan İzmir İktisat Kongresi’nde ulusal bankacılık sektörünün kurulmasının gerekliliği ortaya konmuştur. Ziraat Bankası’nın sermaye yapısının güçlendirilmesine ve kamu sermayeli bankaların kurulmasına karar verilmiştir.  

Bankacılık sektörünün devlet eliyle yapılandırılması anlamına gelen bu kararlar temel olarak özel sektörün ekonomik kalkınmayı yaratacak sermayeye sahip olmamasından kaynaklanmaktadır. Bu gelişmeleri takiben 1924 tarihinde özel sermayeli İş Bankası, 1925 tarihinde Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası, 1927 tarihinde konut kredileri için Emlak ve Eytam Bankası kurulmuştur. Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası özel sanayi işletmelerine orta ve uzun dönemli kredi sağlamak için kurulmuş fakat daha sonra kaynaklarının büyük kısmını kuruluş halinde devraldığı işletmelere aktardığından, özel sanayi işletmelerine kredi verme konusunda çok faydalı olamamıştır. Bu banka 1932 tarihinde Türk Sanayi ve Kredi Bankası adını almış ve 1933 tarihinde Sümerbank’a devredilmiştir. Bu dönemin diğer bir olgusu da bölge tüccarlarının kredi ihtiyacını karşılamak üzere kurulan yerli ve yabancı sermayeli tek şubeli bankalardır. Ulusal Bankalar döneminin en önemli gelişmelerinden biri de 1930 senesinde Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası’nın kurulmasıdır. 

Özel amaçlı devlet bankalarının kurulduğu dönem (1933-1944)

1930’lu senelerde Türk ekonomisi büyük ölçüde tarım sektörüne dayanan ve sanayileşmeden uzak bir görüntü sergilemektedir. 1929 yılında yaşanan ve tüm ekonomileri doğrudan ya da dolaylı olarak etkileyen Büyük Bunalımının, zaten güçlü olmayan Türk ekonomisine olan etkileri oldukça olumsuz olmuştur. Bu bağlamda sermaye yetersizliği içinde olan özel sektörün kalkınma için üstlendiği rolü oynayamayacağını tespit eden hükümet; ekonomik girişimlerin ve sınai yatırımların devlet eliyle yapılması stratejisini benimsemiştir. Bu nedenle büyük miktarda sermaye ve ileri derecede teknik bilgi gerektiren yatırımların hayata geçirilmesi devlet tarafından üstlenilmiştir. Bu dönemde özellikle Almanya ve Rusya’da etkin olan devletçilik deneyimlerinden yararlanılmış; birinci ve ikinci sanayi planları bu çerçevede uygulamaya konmuştur. Bu planların uygulanmasında kullanılacak kaynağı yaratmak amacıyla da 1933 tarihinde Sümerbank, 1935 tarihinde Etibank, 1937 tarihinde Denizbank, 1938 tarihinde de Halk bankası ve Halk Sandıkları kurulmuştur.

Kamu bankası olan bu oluşumların hepsinin bahsedilen sanayi planının uygulanmasında özel bir görevi vardır. Sümerbank özellikle sanayi yatırımlarına kaynak yaratmada rol oynamıştır. Birinci sanayi planında kurulması hedeflenen 20 fabrikanın, 13 tanesinin kurulması aşamasında üstlendiği rol bu anlamda çok önemlidir. İkinci sanayi planında ise özellikle madencilik ve enerji sektörlerinde faaliyet gösterecek 100 sanayi işletmesinin kurulması hedeflenmiştir. Belediyeler bankası ise şehir ve kasabalardaki altyapı finansmanını sağlamak amacıyla kurulmuştur. Denizbank denizcilik yolları işletmesinin kurulmasında; Halk Bankası da küçük esnafın desteklenmesi çerçevesinde faaliyet göstermişlerdir. Bahsedilen dönemde patlak veren II. Dünya Savaşı, hükümetin bankalardan yoğun biçimde kredi kullanmasına neden olmuş; bu dönemde bankalara %15 oranında mevduat munzam karşılığı oranı tutma zorunluluğu getirilmiştir. Bu da zaten kısıtlı olan kredi arzını iyice daraltmıştır. Bu dönemde tek şubeli bankaların çoğu kapanmak zorunda kalmıştır.

Diğer taraftan İş Bankası ve Ziraat Bankası bankacılık faaliyetleri olarak önemli gelişmeler kaydetmişlerdir. Ziraat Bankası’nda yapılan sermaye arttırımıyla banka, devlet girişimi haline dönüştürülmüştür. Özellikle bu dönemde banka, buğday fiyatlarının desteklenmesinde ve küçük üreticilere kredi verilmesinde önemli rol oynamıştır. Bunun yanında 1940-1944 döneminde hükümetin artan likidite ihtiyacının büyük ölçüde Ziraat Bankası tarafından karşılanması, tarımsal kredilerde ciddi daralmalar yaşanmasına neden olmuştur. 

Özel bankaların geliştiği dönem (1945-1959) 

Savaş yıllarında ortaya çıkan yüksek enflasyon ve spekülasyon ortamı beraberinde varlıklı yeni bir kesimi de ortaya çıkarmıştır. 1950’li senelerden sonra Demokrat Parti’nin de iktidara gelmesiyle liberal politikaların benimsendiği; devletçilikten uzaklaşıldığı; devlet eliyle sanayileşme düşüncesinin özel sektörün sanayileşmesi düşüncesiyle yer değiştirdiği bir döneme girilmiş; her yeni liberalleşen ülkede olduğu gibi bu dönemin ilk yılları özel sermaye birikiminin arttığı bir dönem olmuştur. Hızla ekim alanlarının genişlemesi ve üst üste iyi mamul alınan hasat dönemleri ekonomik büyümeyi beraberinde getirmiştir. Bununla bağlantılı olarak ortaya çıkan kredi ihtiyacı, özel sektöre ait bankaların kurulmasına zemin hazırlamıştır. Böylece bu dönemde özel kesim sermayesi ile Yapı Kredi Bankası (1944), Garanti Bankası (1946), Akbank (1948) ve Pamukbank (1955) kurulmuştur.

1925 yılında kurulan ve amacına hizmet edemeyen Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası sayılmazsa, 1950 tarihinde kurulan Türkiye Sınai ve Kalkınma Bankası Cumhuriyet tarihinde kurulan ilk sanayi ve kalkınma bankası olmuştur. Bu dönemde de devlet, özel sektör açısından çok karlı olmayan yüksek maliyetli sanayi yatırımlarını finanse etmeye devam etmiştir. Kamu yatırımlarının yoğunlaştığı başlıca sektörler enerji, ulaştırma, demir-çelik, çimento, dokuma ve şeker sanayileri olmuştur. Bankacılık açısından gelişmelerin olduğu bu dönemde mevduat toplamada rekabetin olduğu, şube bankacılığına dayalı bir piyasa ortamı oluşmuştur.

1953 tarihinden sonra ekonomik görünüm giderek bozulmaya başlamış; devletin kredi ihtiyacı büyük ölçüde Merkez Bankası’ndan sağlanmıştır. Mevduat munzam karşılıkları % 20 seviyesine çıkarılmış; bu dönemde ortaya çıkan yüksek enflasyon, dış ticaret açıkları ve artan dış borçlar en sonunda Türk Lirası’nın devalüe edilmesiyle sonuçlanmıştır. 1958 yılında 1 dolar 2,9 TL’den 9 TL’ye devalüe edilmiştir. Kamu harcamalarındaki artışın önüne geçilememesi enflasyonun giderek artmasına neden olmuştur. Bu arada olumlu sayılabilecek bir gelişme; 1958 yılında bankacılık sektörünü geliştirme ve sektörde dayanışmanın sağlanması için Türkiye Bankalar Birliği’nin kurulmasıdır. 

Planlı dönem (1960-1980) 

1958 yılında yürürlüğe konan istikrar programının sonucunda ekonomik dengeler gene kurulamayınca; özel sektörün kalkınmada baş rolü oynadığı liberal politikalar terk edilerek, karma ekonominin hakim olduğu 1960-1980 dönemi başlamıştır. Bu dönemde; ilki 1963 senesinde uygulanmaya başlayan 5 senelik kalkınma planlarının ekonomiyi yönlendirdiği; kamu ekonomik teşekküllerinin ve özel sektörün “ithal ikameci” politikalarla üretim yaptıkları bir ekonomik ortam söz konusu olmuştur. Ekonomi dışa kapalı bir görünüm sergilemiştir. Bu dönemde döviz kuru ve faiz oranları dış ekonomilerden bağımsız olarak belirlenmektedir. Sanayi, bayındırlık, enerji, ulaştırma ve dışsatım öncelik verilen başlıca sektörlerdir. Bu sektörlerin finansmanı negatif reel kredi faizi ile yapılmıştır. Diğer taraftan bu sektörlerde ithal ara mallarla üretim yapıldığı için üretim ve finansman maliyetlerini kısmak açısından aşırı değerlenmiş TL politikaları yürütülmüştür. Bu bağlamda planlı dönem; finansal piyasalar açısından kur ve faiz riskinin; mal ve hizmet piyasaları açısından da ürün ve fiyat rekabetinin olmadığı bir dönem olmuştur. Bu çerçevede Türk bankacılık sektörünün işlevi temel olarak kalkınma planlarında yer alan yatırımların finansmanını sağlamakla sınırlı kalmıştır.

Mevcut bankalar negatif reel faizle fon toplamaya çalışmışlardır. Devlet bu bankaları yeni şubeler açmaları; küçük bankalarıysa maliyetlerini düşürmek açısından diğer bankalarla birleşmeleri için teşvik etmiştir. Bu dönemde T.C.Turizm Bankası (1962), Sına-i Yatırım ve Kredi Bankası (1963), Devlet Yatırım Bankası (1964), Türkiye Maden Bankası (1968), Devlet Sanayi ve İşçi Yatırım Bankası (1964) kalkınma bankaları olarak; Amerikan-Türk Dış Ticaret Bankası (1964), Arap-Türk Bankası (1977) ticaret bankaları olarak faaliyete geçmişlerdir. Amerikan-Türk ve Arap-Türk Kalkınma Bankaları Cumhuriyet tarihinin ilk yabancı sermayeli bankaları olmuşlardır. Sına-i Yatırım ve Kredi Bankası ise altı ticaret bankası tarafından kurulan ilk özel kalkınma bankası olmuştur. Bu dönemde bankacılık sektörü ile ilgili önemli bir değişim de, devletin özel bankaları holding bankaları haline gelmeleri için teşvik etmesidir. Bu teşvikin arkasındaki düşünce; yatırımların bu yolla artacağı düşüncesidir.

Planlı dönemde de hedeflenen yatırımları fonlamak için iç kaynaklar yetersiz kalmıştır. Bu nedenle devlet daha önceki dönemlerde olduğu gibi Merkez Bankası aracılığıyla kaynak yaratma yoluna başvurmuştur. Merkez Bankası da bu kaynağı büyük oranda emisyonla sağladığı için enflasyonist bir ortam kaçınılmaz olmuştur. Ayrıca yaratılan bu kaynak mal ve hizmet arzını arttırıcı yatırımlardan ziyade sübvansiyon olarak kullandırılmıştır. Kalkınma planları çerçevesinde göreceli olarak hızlı bir kalkınma hedefine ulaşılmış; fakat “ithal ikameci” üretime yoğunlaşma nedeniyle ihracat yapılamamıştır. Döviz darboğazlarının ve yukarıda bahsettiğimiz nedenlerle oluşan enflasyonun yaşandığı 1970’li senelerde, dövize çevrilebilir mevduat uygulamasıyla döviz sıkıntısına çözüm bulunmaya çalışılmış; bu nedenle dış borçlar artmıştır. Sonuç olarak ödemeler dengesinin sağlanamaması ve döviz kıtlığı; “ithal ikameci” ekonomi politikalarının yerini “dışa açık” ve “ihracata yönelik” üretimi destekleyen ekonomi politikalarına bırakmasına neden olmuştur. 

1980 ve sonrası 

1980 tarihinde Türkiye ekonomisinin dışarı açılmasından 2001 tarihinde yaşanan krize kadar geçen süreç; hem Türkiye ekonomisi hem de finansal sektör açısından dalgalanmaların yaşandığı bir dönemdir. 1970’li senelerin sonunda yaşanan ödemeler dengesinde bozulma ve büyük boyutlarda döviz sıkıntısı; 1960-1980 dönemindeki karma ekonomik sürecin yerini dışa açık, “ihracat odaklı” üretimin desteklendiği bir sürece bırakmasıyla sonuçlanmıştır. Bu dönemde esnek döviz kuru uygulamasına geçilmiş; uygulanan pozitif reel faizler nedeniyle tasarruflar artmaya başlamıştır. Bankalar bu dönemde döviz tutma ve döviz hesabı açma iznine sahip olmuşlardır. Ayrıca mevduat sigorta fonu ve Interbank piyasası faaliyete geçmiştir. 

Bankacılık sektöründe ise 1980’li yılların başlarında yaşanan başlıca gelişmeler; uluslararası  denetim  ve  gözetim  sisteminin  kurulması,  uluslararası  bankacılık standartlarının ve tek düzen hesap uygulamasının başlaması, bilançoların dış denetime tabi olması olarak sıralanabilir. Diğer taraftan 1982 yılında sermaye piyasaları kanunu yürürlüğe girmiş; sermaye piyasası araçlarının kullanımı başlamıştır.

1986’da İstanbul Menkul Kıymetler Borsası (İMKB) faaliyete geçmiştir. 1987 yılında Merkez Bankası açık piyasa işlemleri yapmaya başlamıştır. 1988’de döviz piyasası kurulmuş, 1989 döviz işlemleri ve sermaye hareketleri serbest bırakılmıştır. Bu şekilde yurtdışından içine ve yurtiçinden dışına sermayenin hareket edebilmesi sağlanmıştır.  

1990 senesinde yurtdışındaki yerleşiklere Türkiye’de menkul kıymet yatırımı yapma; TL ve döviz mevduat hesabı açma izni verilmiştir. 1992’de elektronik fon transferi sistemi kurulmuştur. Bu gelişmeler bankacılık sektörüne yeni yerli ve yabancı bankaların girişini sağlamıştır. Mevduat ve kredi faizlerinin serbest bırakılmasıyla bankacılık sektöründe rekabet artmış diğer taraftan bankalar açısından kaynak ve plasman zenginliği olan bir ortam oluşmuştur. Bankalar kaynak olarak mevduatla beraber yurtdışı kaynakları da değerlendirmeye başlamışlardır. Bilgisayar sistemlerinin yoğun biçimde kullanılmasıyla sektördeki verimlilik artmıştır.

1980’li yılların sonlarında bankacılık sektöründe büyük ölçekli bankaların payları; yeni kurulan az şubeli küçük ve orta ölçekli toptancı bankalar nedeniyle azalma göstermiştir. Bu dönemde Türk bankaları yurtdışında şube açmaya başlamışlardır. 1989 senesine gelindiğinde kamu finansman açığı giderek artmaya başlamış; faizler ve enflasyon oranları hızlı şekilde artmıştır. Kamu sektörü açıkları iç borçlanma ve Merkez Bankası fonları yardımıyla kapatılmaya çalışılmış; Merkez Bankası da bu fonları yaratmak için emisyona başvurdukça enflasyon kronik bir hal almıştır. Bu dönemin değişmez gerçeği olan yüksek faiz ve enflasyon beraberinde para ikamesi olgusunu da getirmiştir. Hanehalkları ellerinde TL tutmak yerine daha güvenilir para birimlerine doğru yönelmeye başlamışlardır. Bu sebeple bankalar hanehalklarının ellerindeki parayı mevduatlara yönlendirebilmek için faizleri daha da yukarı çekmişlerdir. Bu dönemde bankalar için artan kur ve faiz riski; 1994 senesine gelindiğinde bankaların bilançolarına zarar olarak yansımıştır. Hükümetin yüksek kamu açığına rağmen genişletici para ve maliye politikaları yürütmesi; bir de buna ek olarak faizleri düşürme çabası ekonomideki tansiyonu iyice yükseltmiş ve sonuç olarak ülke ekonomisi krize girmiştir. Piyasaya geç müdahale ve geç müdahale nedeniyle oluşan yoğun döviz talebinin Merkez Bankası’nın elindeki döviz rezerviyle karşılanamaması sonucu TL yabancı paralar karşısında büyük değer kayıplarına uğramış; faizler çok yükselmiş ve bankacılık sektörünün toplam aktifleri ve özkaynakları % 25 oranında küçülmüştür. Bu gelişmeler sonucunda mevduatlara devlet güvencesi getirilmiştir. Bu süreçte Türkiye’nin uluslararası kredi notu düşmüş; borçlanma kabiliyeti azalmıştır. Yüksek risk algılaması yüzünden banka mevduatlarındaki TL; çok kısa vadeli ve yüksek faizli repolara kaymıştır. Finansal araçları kullanmanın maliyetlerinin yükselmesiyle beraber mevduatların bir kısmı da kıyı bankacılığında değerlendirilmiştir.

1997 senesinde bütçe disiplininin kurulmasıyla, enflasyon ve faizler düşmeye başlamıştır. Risk algılarının değişmesiyle TL’ye ve TL bazlı finansal araçlara olan ilgi tekrardan artmış; beklentilerde oluşan iyileşmeyle birlikte Asya ve Körfez krizlerine rağmen döviz rezervlerinde artış yaşanmıştır. Bu dönemde bankaların açık pozisyonları artmış; kısa dönemli faizlerin düşmesiyle repodaki varlıklar tekrardan mevduat hesaplarına dönmüştür. 1998 senesinin ikinci yarısında IMF ile yapılan anlaşmayla, bankaların açık pozisyonlarına ve vadeli işlemlerine sınırlamalar getirilmiştir. Bu sırada ortaya çıkan Rusya krizi nedeniyle yurtiçi yatırımcıların risk algılamaları tekrardan olumsuza dönmüş; fiyatlar ve faiz oranları tekrardan yükselmeye başlamıştır.

1999 senesinin sonuna gelindiğinde IMF ile stand-by anlaşması yapılmış ve dezenflasyon programı kabul edilmiştir. 2000 senesinin başından itibaren sıkı biçimde uygulanmaya başlayan dezenflasyon programı sayesinde ilk etapta faizler ve enflasyon düşme eğilimi göstermiş fakat diğer taraftan yurtdışından sermaye girişinin azalmasıyla beraber ödemeler dengesi bozulmaya başlamıştır. Düşen faiz ve enflasyonla birlikte bir taraftan bankaların likidite riskleri, diğer taraftan da dezenflasyon programı nedeniyle kur riski artmıştır. Bu dönemde bankacılık sektöründe yaşanan iki önemli gelişmeden ilki Egebank, Esbank, Yaşarbank, Interbank ve Yurtbank’ın TMSF’ye devredilmesi ve Birleşik Yatırım Bankası’nın faaliyetine son verilmesi; diğeri de bankacılık sektöründe yapılan düzenlemeler olmuştur. Bu düzenlemeler çerçevesinde Bankacılık Kanunu’nda yapılan değişiklerle bankacılık sektörünün bağımsız bir gözetim ve denetime tabi olması, kredi tanımının iştirakleri kapsayacak şekilde genişletilmesi, özkaynak dolaylı kredi ilişkisinin daraltılması, konsolide bazda denetimin getirilmesi, risk yönetiminin düzenlenmesi ve sorunlu bankaların yapılarının güçlendirilmesi hedeflenmiştir. Buna ek olarak karşılık kararnamesi değiştirilmiş, sermaye yeterliliği ve döviz pozisyonunun hesaplanması konsolide bazda yapılmaya başlanmıştır. Bu bağlamda bankacılık mevzuatı büyük ölçüde Basel Komite tavsiyelerine uygun hale getirilmiştir.

2000 yılında Demirbank, Etibank ve Bank Kapital’in fona devriyle, fondaki banka sayısı 11’e yükselmiştir. Kıbrıs Kredi Bankası ve Park Yatırım Bankalarının bankacılık faaliyetleri de durdurulmuştur. Bankacılık sektöründe 2000 Kasım ayında başlayan huzursuzluk, 2001 yılında hızla reel sektöre yayılan bir ekonomik kriz halini almıştır. Bu dönemde Türkiye ekonomisi % 9,4 küçülmüş; enflasyon oranı % 39’dan % 69’a çıkmıştır. Döviz kurlarında ve faizlerdeki yükseliş de bu tabloya eşlik etmiştir.  

Bankacılık sektörünün bu dönemdeki zararı özkaynaklarının % 77’sine ulaşmıştır. Bu yaşananların sonucunda Nisan 2001’de ekonomideki yapısal sorunlara çözüm bulma ve finansal sistemi güçlendirme amaçlı “güçlü ekonomiye geçiş programı” uygulanmaya başlanmıştır.