Türkiye'de
Kamu Kesimi Açıkları
Anahtar Kelimeler; Kamu Kesimi, Kamu
Kesimi Açıkları, Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, Kamu
Kesimi Genel Dengesi
Prof. Dr.
Yusuf Tuna
Kamu finansmammn sağlanması iktisadi düşünce
okullarında sürekli tartışılmış ve önemine dikkat
çekilmiştir. Devletin ekonomideki rolünün olduğu
kadar, finansman açığının da nasıl kapatılacağı
tartışmaları günümüzde de ehemmiyetini
korumaktadır.
Kamu finansman açığının kapatılmasında sıkça
başvurulan mali kaynak iç borçlardır. Finansman
açığının bir maliye politikası aracı olan iç
borçlanma ile kapatılmasımn ekonomideki dengeleri
hangi yönde etkileyeceği de diğer bir önem arzeden
konudur. Bazı iktisatçılar bahsedilen yöndeki bir
politik uygulamanın, sadece ekonomideki kaynak
dağılımınıdeğiştireceğini, yani özel kesimden kamu
kesimine bir kaynak aktarımının söz konusu
olacağını; diğer bir ifade ile özel kesimin mali
piyasalardan dışlanacağını ifade etmektedirler.
Keynesgil iktisatçılar ise, dışlama etkisi ile
ilgili olarak ödünç verilebilir fonlar
açıklamasınıreddetrnektedirler. Yine Moneteristler
de dışlama etkisinin varlığını kabul eden iktisat
okuludur.
Bahsedilen bu teorik çerçeve ışığında Türkiye'nin
kamu kesimi açıkları, bunların finansman usulü,
ödünç alınan fonların kullanımı, ekonomik dengelere
etleisi, özellilde ekonomik süjeleri asıl sahaları
dışında faaliyete İtmesi ve bunlapn sonuçlarına
değinilip çözüm teklifleri ele alınacaktır.
1. Kamu Finansmanı Aracı Olarak İç Borçlanma
Uzun bir süre, kamu borçlanması faydalı mıdır,
yoksa zararlı mıdır, tartışması devam etrniş ve bu
soruya cevap aranmıştır. 19.yy başlarında tanınmış
bir iktisatçı olan, Klasik Okul mensubu David
Ricardo, devlet borçlanmasım; "millete azap vermek
için herhangi bir zamanda icad dilmiş korkunç bir
kırbaçtır" ifadesiyle nitelendirmiştir. Bundan
yaklaşık 100 yıl sonra, 19.yy sonunda bir Alman
maliyecisi olan Lorenz von Stein, "borçsuz devlet,
ya geleceğine yönelik çok az şey yapıyor; ya da
içinde bulunduğu zamanından çok şey talep ediyor"
diyerek, Ricardo'nun tezine karşı çıkmıştır
Öyleyse borçlanma ile ilgili ortaya konan görüşler
uygulama sonuçlarına göre değişmektedir. Bazı
ülkeler açısından geleceğe yönelik bir yatırım
olmakta, bazı ülkeler açısından ise, milletine
ızdırap veren ve geleceğini tehdit eden bir uygulama
şeklinde ortaya çıkmaktadır. Doğurduğu sonuçlar
itibariyle de Türkiye ikinci grup ülkeler arasında
yer almaktadır. Bugün devletin harcama kaynak
dengesini sağlayabilmek için başvurduğu bu
finansman kaynağı, vergilerin aksine geri ödeme
zorunluluğu olan ve bu fonksiyonun yerine
getirilmesinden sonra da çok olumsuz sonuçlar
doğuran bir uygulamaya sahne olmaktadır
Yukarıda ifadesini bulan tezlerden birincisi;
devletin giderlerinin normal bütçe gelirleriyle
karşılanmasına önem verip; bütçe açıklarına şiddetle
karşı çıkarak, devletin faaliyet sahasını savunma,
adalet, eğitim ve sağlık hizmetlerine münhasır gören
klasik okul mensuplarının görüşlerinden
oluşmaktadır. Buna karşı borçlanmayı savunan
ve borçsuzluğu
ağır bir şekilde yeren ikinci tez ise genel olarak
Keynesyen iktisatçıların oluşturduğu akımın
ifadesidir. Bu okul mensupları, ekonomide bütçe
dengesini sağlamanın gerekli olmadığını, ve maliye
politikaları makro ekonomik dengelere göre icra
edileceğinden, ekonomik konjonktüre göre bütçenin
açık da verebileceğini denk de olabileceğini
vurgulamaktadırlar.
İç borçlanma politikasına karşı çıkan
iktisatçıların temel argümanı, devletin, devlet
olmanın özelliklerinden kaynaklanan gücü ile
finansal piyasalara girmesi ile özel sektör
karşısında üstünlük sağlayıp, özel sektöre gidecek
olan kaynaklara el koyması gerçeğinden ileri
gelmektedir.
2. Türkiye'de
Kamu Kesimi Açıkları ve Finansmanı
1980 yılında uygulamaya konulan ve 24 Ocak kararları
ya da istikrar tedbirleri olarak bilinen kararlarla
Türkiye ekonomisi önemli ve bazı olumlu değişmeler
yaşamıştır. Ancak, meydana gelen tüm müsbet ya da
menfi gelişmeler bir yana, dönemin en belirgin
özelliği yüksek enflasyon ve kamu kesimi açıkları
olmuştur.
Özellikle 1984 yılından itibaren önemli artışlar
gösteren ve halen devam eden kamu açıkları ve iç
borçlanma, ekonomimiz açısından yeni bir hadise
değildir. 1980 öncesi KİTlerin finansman
yetersizliği sebebiyle, kamu kesimi uzun yıllar
açık vermiştir; ancak 1983 sonrası kamu açıklarında
yapısal bir değişiklik olmuştur ve söz konusu
açıklar kamu harcamalarından kaynaklanmaya
başlamıştır. KİT-açıklarının fiyat politikalarıyla
giderilmesi sonucu, sabit sermaye yatırımlarının da
1986 yılından sonra gerilemesi, KITlerin kamu
kesimine yükünü önemli ölçüde azaltmıştır (TÜSİAD,
s. 43).
Türkiye'de kamu açıkları ve bu açıkların azaltılması
konusundaki tartışmalar genellikle ve büyük ölçüde,
kamu gelirlerinin-daha doğnı bir ifade ile vergi
gelirlerinin- yetersizliği
üzerinde yoğunlaşmaktadır. Mesele, sadece kamu vergi
gelirlerinin yetersizliği olarak algılanınca, kamu
açıklarının azaltılmasında harcamalar yönü pek
önemsenmemiş, enflasyonist ya da enflasyonist
olmayan yöntemlerle kamu kesimi ne kadar daha fazla
harcanabilir kaynak elde ediyorsa, harcamalar da o
ölçüde artmıştır. Ülkenin sık sık içine girdiği
seçim ortamları, hükümetleri daha fazla harcama
yapmaya yöneltirken, kamu gelirlerinin aynı ölçüde
artmadığı ve açıklarının giderek büyüdüğügörülmüştür.
Kamu harcamalarının enflasyonist bir şekilde
finanse edilmesi enflasyonun hızını artırırken,
yüksek enflasyon da kamu harcamalarındaki artış
hızını artırmış ve daha büyük
kamu açıklarına sebep olmuştur. Kamu açıkları ve
enflasyon birbirlerine yardımcı olarak kamu
açıklarını ekonominin ön sırada yer alan bir
meselesi haline getirmiştir.
Türkiye'de kamu açıklarının finansmanı ağırlıklı
olarak hazine bonoları ve devlet tahvillerinin
ihracı yoluyla karşılanmaktadır. Bunu Merkez
Bankası'nın kısa vadeli avansları izlemektedir.
Diğer borçlanma araçları ise önemli bir yekun
tutmamaktadır.
Türkiye'de yapılan iç borçlanmanın özellikleri
ise şöyledir:
1. Borçlanma aracı olarak seçilen devlet tahvilleri
ve hazine bonoları, uygulamada iskonto usulüyle (peşin
faiz ödeme) bankalara satılmaktadır.
2. İç borçlanmanın vade yapısına bakıldığında
%66'lık
bir kısmının kısa vadeli, yani bir yıldan kısa,
olduğu görülmektedir. Geri kalan kısmı ise bir yıl
ve daha uzun vadeye sahi
(DTM, Başlıca Ekonomik Göstergeler, Mart-Nisan
1999).
3. Bankacılık sektörü iç borçlanmanın esas kaynağı
olmaktadır. 1980 sonrasında
ortalama %90 oranında bankacılık sektöründen
borçlanıldığı
görülmektedir.
4. Devlet iç borçlanma senetleri (DlBS) çok yüksek
faizlerle ve çok sık açılan ihaleler
5. Türkiye'deki
iç borçlanma, hiç bir zaman bir konjonktür
politikası olarak gÜndeme gelmemiştir. Keynes'yen
bir iç borç idaresine gidilmemesinin temel sebebi,
kamu açıklarının kronikleşmiş olmasıdır (Oyan,
s.24). Dolayısıyla 1996 yılından beri konsolide bütçedeki
faiz ödemeleri kaleminin konsolide bütçe
açığını geçtiği göz önüne
alındığında Türkiye'de
borç ödemek için borçlanılırken faiz giderleri ile bütçe
açığı arasındaki fark, faiz giderleri lehine büyümektedir.
3. İç Borçlanmanın Sonuçları ve Ekonomiye Etkileri
TÜrkiye'de kamu finansman açıkları sÜrekli
borçlanma yoluyla kapatılmaktadır. Borçlanma ve
onun getirdiği faiz yükü, yeni borçlanmalara
sebebiyet vermekte, bunun kaçınılmaz sonucu olarak
daha çok borçlanabilmek
için kamu kesimi bir yandan faiz oranlarını
yükseltirken diğer taraftan kamu kağıtlarına verilen
faizler vergiden muaf tutulmaktadır (Seviğ, s. 34).
Bu şekilde kamu finansman açığı "iç
borç-faiz-enflasyon-yatırım eksikliği-işsizlik"
gibi kronik bir hastalığa sebep olmaktadır.
Meselenin esası da fonların reel sektörden mali
sektöre kayması ve reel sektörün küçüImesi
sonucu olurken, bunun sebebi de devlet olmaktadır.
3.1. Türkiye'de Özel Kesimin Dışlanması
Kamu kesimi açıklarının para arzı değiştirilmeden,
bütünüyle
iç borçlanma ile finanse edilmesi için ekonomideki
tasamıfların devlet bütçesindeki açık kadar olan
kısmının iç borçlanma ile kamu kesimine aktarılması
gerekir (TOBB, 1993, s.10n. Fakat, kamu kesiminin
yanısıra özel kesimin de açık verdiği durumlarda
ekonomide oluşan tasarruflarla finanse edilecek iki
kesim olacaktır. Diğer bir ifade ile, kamu kesimi
açık verdiği zaman kendi açıklarını finanse etmek
için ekonomideki tasarruflara yönelecektir. Bu
şartlarda şirketler ve kamu kesimi ekonomide oluşan
tasarrufları kendilerine çekmek için rekabet
edeceklerdir. Özellikle Türkiye
ve benzeri gelişmekte olan Ülke ekonomilerindeki
tasarruflar sınırlı olduğundan, özel sektörün
şirketler grubu ile kamu kesiminin rekabeti, bu
sektörlere aktarılacak fonların hacmini
belirleyecektir (Berksoy, s. 19). Halbuki,
"devletin, sermaye piyasasında, özel sektörün yüksek
kredi talebinin olduğu durumlarda, mümkün
oluğu kadar ihtiyatlı davranması gerekmektedir.
Bunun aksi olduğunda, yani devletin kredi talebi
ile özel sektörün
kredi talebi arasında bir rekabet meydana
geldiğinde, piyasa faiz oranları yükselmekte
ve kredi faizlerinin artmasından dolayı- maliyetler
de artmaktadır" (Çolakoğlu, s. 120). Özel kesimin
dışsal finansmanı pahalıya sağlandığından, özel
kesimin fon talebinde faiz esnekliğinin de
yönlendireceği seviyede bir daralma olacaktır. Diğer
bir ifade ile, kamu kesiminin fon aktarına
maksadıyla mali sektöre girişi, özel sektöre
aktarılacak fonlarda bir gerileme meydana
getirecektir. Bu, özel kesimin mali piyasalardan
dışlanması (crowding-out) olarak tanımlanan bir
durumdur (Berksoy, s. 19). Buna başka bir ifade ile
"kalabalıklaşma etkisi" de denilmektedir.
Önemle üzerinde durulması gereken bir konu da, faiz
hadlerinin yükselmesinin bir dönem sonra bütçe
açığının da yükselmesine sebep olması hasebiyle
dışlama etkisinin
bir kısır döngü meydan getirecek olmasıdır (TOBB,
1993, s.1O2.). Türkiye'deki
uygulamanın bahsedilen durumdan çok farklı olmadığı
da bir gerçektir.
Yukarıdaki dışlama olgusu hakkında yaptığımız
açıklamalardan sonra Türkiye'deki durumun bahsi
geçen hususlarla uyuşup uyuşmadığını, iç borç
gelişiminin özel kesimi nasıl etkilediğini
inceleyebiliriz.
Türk
mali sisteminde bankacılık sektörünün hakimiyeti
bilinmektedir. Bu itibarla bakıldığında, "mevduat"
özel tasarrufların değerlendirilmesi için en önemli
araç, "banka kredileri" de özel kesim açıklarının
finansmanında en önemli kaynak olmaktadır.
|
