Türkiye'nin İthalat Politikası, Değişen Koruma Anlayışı: İthalatta Haksız Rekabetin Önlenmesi ve  Anti-Damping Vergisi Uygulamaları

Ülkemizde 1980 öncesi ithalatta koru­macılık; miktar kısıtlamaları, yüksek tarife oranları ve kambiyo rejiminde getirilen kısıtlamalar şeklinde olmaktaydı. 1980'li yıllar Türki­ye’nin ithalat politikasında ithal ikamesine dayalı uygulamaların terk edilmeye başlandığı ve aşırı korumacı dış ticaret politikasının yerini gi­derek daha açık ve ihracata dayalı bir politikanın aldığı bir dönemin başlangıcı kabul edile­bilir. Ticarette serbestleşmeyi amaçlayan bu Dönemde ithalat politikasında göze çarpan te­mel değişiklik "koruma anlayışında kendisini "göstermiştir. Türk ekonomisinin hassas olarak, kabul edilen bazı sektörlerinde, yerli sanayinin korunması amacıyla yüksek oranlarda gümrük vergisi uygulaması devam etmekle birlikte, özellikle Uruguay Round çok taraflı ticaret müzakereleri sonrasında ve Gümrük Birliği kararının yürürlüğe girmesi sonucu AB'nin Ortak Gümrük Tarifesi (OGT) oranlarının benimsen­mesi ile, gümrük tarife oranlarında önemli ölçüde indirimler gerçekleşmiştir. O) Buna ek olarak 1993 yılında ithalatta fon kesintisi ve 1994 yılında da pek çok ithal üründe Toplu Konut Fonu uygulaması kaldırılmıştır. Diğer bir ifade ile ithalatın serbest1eştirilmesi yolunda çok önemli adımlar atıldıgı söylenebilir.

İthalatta liberasyon tartışmaları kamuoyunda başta yüksek koruma duvarları arkasında rekabet imkanı bulabilmiş sektörler ol­mak üzere korumacılık yanlısı çevrelerin konuya olumsuz yaklaşmalarına yol açmışsa da, yukarıda da bahsi geçen gelişmeler ve dünya ekonomi politiğinin içinde bulunduğu konjonktürel ortamın da etkisiyle Türk ithalat poli­tikası da koruma anlayışında önemli değişikliklere gitme ihtiyacını hissetmiştir. Özellikle 1970'li yıllarda ve 1980'li yılların ilk yarısında dünya ekonomisinin içinde bulunduğu darboğaz ve dünya ticaretindeki nisbi azalmanın da etkisiyle, gerek sanayileşmiş, gerekse geliş­mekte olan ülkeler yeni ihraç piyasaları arayışı içine girmişlerdir. Ülkelerin bir yandan kendi ihraç ürünleri için yeni pazarlar ararlarken, diger yandan da bunun yolunun ancak kendi pi­yasalarının da yabancı ürünlere açılması ile mümkün olacağını anlamaları geç olmamıştır. Bu durum, aralarında Türkiye'nin de bulunduğu çok sayıda ülkenin iç piyasalarını ithal ürünlerinin rekabetine açmaları ve ancak uluslararası anlaşmaların izin verdiği ölçüde bir koruma imkanı sağlaması gereğini doğurmuştur. Elbet­te ki bu gelişme Türkiye' de tüm ithal ürünleri üzerindeki gümrük vergisi ve miktar kısıtlaması uygulamalarının varlığını ortadan kaldırmamak­la birlikte, yine de pek çok sanayi dalında alışı­lagelmiş korunma mentalitesine önemli darbe­ler vurmuştur. Halihazırda başta tarım olmak Üzere kimi ithal kalemlerinde yüksek oranlı gümrük vergisi uygulaması devam etmekte ise de, özellikle ithalatımızın yaklaşık yüzde 50'lik bölümünü gerçekleştirdiğimiz AB üyesi ülkele­rin sanayi ürünlerine karşı tüm vergi ve fonların kaldırılması ithalatın daha serbest bir şekil al­masına katkıda bulunmuştur, 

Türkiye, bir yandan ithalatta alışılagelen koruma araçlarından vazgeçerken, diğer yandan ithalatta koruma imkanı sağlayacak ve hemen tüm sanayileşmiş ülkelerin uzun zamandır uygulaya geldiği başka bazı önlemleri kendi mevzuatına yerleştirmiştir, Bu bağlamda bilhassa Gümrük Birliği'nin de etkisiyle Türk ithalat politikası açısından yeni bazı ticari korunma araçları ile ilgili düzenlemelere gidilmiştir, Buna göre, Türkiye AB dışındaki ülkeler ile olan ticari ilişkilerinde Avrupa Topluluğu'nun Ortak Ticaret Politikası hükümleri ile uyumlu olabilmesi amacıyla kendi iç yasalarında AB'ninkine büyük ölçüde benzeyen bir mevzuatı hayata geçir­miştir. Ticaret politikası önlemleri olarak niteleyebileceğimiz bu mevzuat genelde ithalatta belirli durumlarda uygulanabilecek "korumacı" hükümleri içermektedir. Söz konusu mevzuatın temel olarak üç ana konuda odaklaştığını görmekteyiz: 

1)      Bir malın, ithalatındaki artışın yerli üreticiler üzerinde yaratacağı ciddi zarar ya da zarar tehdidi durumunda alınacak korunma ve gözetim (safe guard) önlemleri;
2) Dampingli veya sübvansiyonlu ithal Ürünlerin iç piyasada yaratacağı haksız rekabeti bertaraf etmeye yönelik önlemler; ve
3) Türkiye'nin ticari haklarının korunmasına yönelik önlemler. 

Yukarıda bahsi geçen bu düzenlemelerin, esas itibarıyla ancak belirli durumlarda ve geçici olarak yerli sanayinin ithal ürünler karşı­sında korunması fikrine dayanmakla birlikte, başta Avrupa Birliği ve ABD olmak üzere hemen hemen tüm sanayileşmiş ülkelerde, klasik bir ticari koruma aracı olan gümrük vergilerinin oldukça düşük oranlara çekilmeye başla­ması ile birlikte, zaman içinde gümrük vergilerinin yerine korumacı araçlar olarak kullanıl­maya başladığını görmekteyiz, Zira, antidamping vergilerinin de teknik .anlamda bir güm­rük vergisi olmamakla beraber ekonomik açı­dan benzer etkilere sahip olduğu gerçeğini de göz önünde bulundurmak gerekir. Antidam­ping vergilerinin kimi zaman bazı ithal ürün­lerde gümrük vergilerinin çok üzerinde oranlara ulaşması, zaman içinde kimi yerli sanayi kollarının antidamping vergisi altında korun­ma sağlayabilmek amacıyla dampingli ithalat karşısında haksız bir rekabete maruz kaldıkla­rı yolunda sık sık şikayette bulunmalarına yol açmıştır. Bu da antidamping uygulamalarının gerçek amacından çıkarak ithalata karşı getiri­len ciddi bir kısıtlama aracına dönüşmesine neden olabilmektedir,

Ülkemiz açısından bakıldığında, haksız rekabetin önlenmesi mevzuatının sanayileşmiş ülkeler boyutunda olmamakla birlikte, korumacı niteliği giderek kavranan bir uygulama halini almaya başladığı söylenebilir. 1980'li yıl­lara gelinceye kadar, yüksek gümrük duvarları ardında korunma imkanı bulan yerli üreticile­rin antidamping konusunda bir ayrı mevzuata pek de ihtiyaç duymamaları normaldir, Nite­kim dampingli ya da sübvansiyonlu olarak) Türkiye'ye girebilecek ithal ürünlerin yaratacağı rekabet zaten yüksek gümrük vergileri ile, bertaraf edildiğinden yeni bir yasal düzenlemeye gerek duyulmamıştır, Bununla birlikte haksız rekabete yol açan ithal ürünlerine karşı kısıtlı da olsa bazı önlemler alınması düşünül­müş ve 1615 sayılı Gümrük Kanununun 21. maddesi ile damping ya da benzeri yollarla bir malın ,Türkiye'ye girişinin teşvik edilmesi halinde, sözkonusu ülkenin ürünlerine karşı bu uygulamayı etkisiz kılacak gümrük vergisi ve diğer 'önlemlerin alınabilmesi imkanı yaratılmıştır. 

Ancak yukarıda bahsi geçen gelişmeleri müteakip Türkiye'de ilk defa 1989 yılında 3577 sayılı Kanun yürürlüğe konmuştur. Ek l' de bahsi geçen tüm ithalatta koruma ile ilgili mevzuat içinde yerli üreticiler tarafından en fazla rağbet gören uygulama aracı ithalatta haksız rekabetin önlenmesi (antidamping önlemleri) düzenlemesi olmuştur. Bugüne kadar, "korunma ve gözetim önlemleri" (safeguard) çerçevesinde usulüne uygun sadece 7 başvuru , yapılmışken, antidamping soruşturması başvu­rusu toplam olarak 104'tür. Bir başka ifadeyle 100 başvurunun 93'ü antidamping soruşturması başlatılması ile ilgilidir. Bu 104 başvu­rusu 46'sı (yüzde 44'ü) antidamping vergisi şeklinde bir kesin önlem ile neticelendirilir­ken, 39 başvuruda (yüzde 37.5) yapılan soru şoruşturmalar neticesinde herhangi bir korumacı önleme gerek olmadığı kanaatine varılmıştır. Halihazırda 21 ülkeden 33 ürün üzerinde anti­damping vergisi uygulaması devam etmektedir: Bu önlemlerin önemli bir bölümü başta Çin Halk Cumhuriyeti olmak üzere çeşitli Uzak Doğu Asya ülkeleri ile bazı Doğu Avrupa ülkelerinden yapılan ithalata karşı alınmaktadır. 

Avrupa Birliği ve diğer sanayileşmiş ül­kelerde olduğu gibi Türkiye'de de, ithalatta haksız rekabet soruşturmalarının tüm koruma­ önlemler içinde en fazla paya sahip olması, bir tesadüf sonucu olmaktan daha ziyade bu Uygulama aracının pratikte daha kolay uygula­nabilir olması ve daha yüksek koruma oranları getirmesinin sonucudur. Bunda, dampingli ithalatın rekabeti olumsuz yönde etkileyici bir unsuru da beraberinde getirdiğine olan inan­ payı büyüktür. Örneğin AB' de antidamping şikayetlerinin en sık görüldüğü dönem olan 1980-1989 yılları arasında yapılan toplam 449 başvurunun 378'i için Avrupa Komisyonu tarafından soruşturma başlatılmış ve 279'u an­tidamping vergisi ya da ithalatçılar tarafından fiyat yükseltileceğine dair taahhütler ile sonuç­lanmıştır. Buna göre, AB'de yerli bir sanayinin damping iddiasıyla yaptıgı her 100 başvuru­nun 62'si şikayette bulunan sanayii koruyucu bir önlem alınması ile sonuçlanmıştır. Türki­ye' de ilgili yasanın yürürlüğe girmesinden bu yana geçen 10 yıllık süre zarfında ise bu oran yüzde 44 kadardır. Bu oran AB'ye kıyasla az gibi görünmekle birlikte, ülkemizde bu konu­daki uygulamanın yeni olması ve yerli sanayi­nin gerek ithalatta haksız rekabetin önlenmesi gerekse diğer korumacı ticaret mevzuatı hak­kında yeterli bir bilgiye henüz sahip olmaması, bu tür korumacı araçlara olan yönelimin artmasını engellemektedir. 

Dampingin "haksız" rekabete yol açabi­lecek olması, ithalatçı ülkeleri dampingli ürün­lere karşı bir önlem almaya sevk etmektedir. Esasen, olayın ardında yatan bu iktisadi olgu gayet açıktır. Uluslararası ticarette damping genel olarak bir ülkeden başka bir ülkeye ihraç edilen bir ürünün ihraç fiyatının, normal ticari işlemler içinde, ihracatçı ülkedeki fiyatından (normal fiyat) daha düşük olmasıdır. Bir başka ifade ile;

Damping = Normal Fiyat - İhraç Fiyatı 

Bu durumda bir ürün ithal edildiği ülke­de kendi ülkesinde satıldığı fiyattan ne kadar düşük bir fiyatla satılırsa, aradaki damping oranı (damping marjı) o denli yüksek olacaktır. Bu marj soruşturma sonucunda önlem alınması uygun görülen hallerde uygulanacak dam­ping vergisini belirtmektedir. Dampingin bu şekilde tanımlanması bir malın iki ayrı piyasada farklı fiyatlarla satılması ya da "fiyat farklı­laştırması anlamına gelmektedir. Malın farklı piyasalarda farklı fiyatlarda satılması her iki piyasadaki muhtemel farklı arz ve talep yapıları dikkate alındığında gayet normaldir. Ancak iktisadi açıdan dampingli ithalatın rekabete olan olumsuz etkisi, söz konusu malın ihraç piyasasında kasıtlı olarak ucuza satılması ve bu satı­şın bir müddet sonra o piyasadaki yerli üretici­leri fiyat rekabeti karşısında zorlanmaya sevk etmek suretiyle piyasadan çekilmeye zorlan­ması ve bu yolla bir tür tekel oluşturulması ihtimalidir. 

Ancak, böyle bir ihtimalin gerçekleşebilmesi birçok şartın bir araya gelmesine bağlı olacaktır. Bu şartlardan ilki herşeyden önce dampingli ithalatın piyasadaki tüm rakiplerini silecek kadar düşük fiyattan ve bunu gerçek­leştirebilecek kadar uzun bir süre ile devam et­mesidir. Böylesi bir durum çoğu zaman zararı­na satışı gerektireceğinden, buna katlanabil­mek ithalatçı açısından çok da kolay görünme­mektedir. İkinci olarak, yerli üreticilerin ve di­ğer tüm ihracatçıların piyasadan bu kadar ko­lay silinebileceği düşüncesi de iktisadi açıdan tartışmaya açıktır. Ne var ki, mevcut antidam­ping (haksız rekabetin önlenmesi) yasaları Hindley'in de belirttiği gibi bu iktisadi rasyona­litenin çok daha üzerine çıkmakta ve rekabetin engellenmesi tehlikesinden daha başka unsur­ları da kapsar hale gelmiş bulunmaktadır. Bu unsurların en başında, hiç şüphesiz, noffi1al şartlarda rekabet gücüne sahip ithal ürünlerin ithalatının yerli sanayinin bu rekabete ayak uy­duramaması durumunda kısıtlanması gelmek­tedir. Daha açık bir ifadeyle, antidamping mevzuatı hemen tüm ülkelerde haksız (unfair) rekabetin önlenmesinden ziyade, haklı (fair) bir rekabet avantajına sahip ürünlerin engel­lenmesine dönüşmektedir. Dolayısıyla, asıl haksızlık ithal ürünlere karşı olmakta ve gizli bir korumacılık haklı nedenlere dayandırılıyor­muş gibi gösterilmektedir.

Türkiye'den daha.önce antidamping ya­sasına sahip ülkelerde zamanla korumacılık yanlısı çevreler antidamping kavramını istis­mar eder hale gelmişlerdir. ,3577 sayılı Türki­ye' de ithalatta haksız rekabetin önlenmesi ile ilgili kanun esas itibarıyla, dampinge veya süb­vansiyona konu olan ithalatın neden olacağı haksız rekabete karşı bir üretim dalının korun­ması veya piyasanın bozulmasının önlenmesi amacıyla yapılacak işlemlere, alınacak ön­lemlere ilişkin usul ve esasları kapsamaktadır. Ancak, endişe odur ki, ülkemizde de çeşitli ne­denlerden ötürü rekabet sorunu yaşayan bazı sektörler açısından bu yasa bir tür kaçış nokta­sı oluşturacaktır. 

Aslında, ithalatın ani artışı sonucu yerli sanayinin zarar göffi1esi halinde, acil bir duru­mu bertaraf edebilmek amacıyla bir korunma mekanizması (safeguard) zaten mevcuttur. Ül­kemizde, 95/6814 sayılı "İthalatta Gözetim ve Korunma Önlemleri ve Tarife Kontenjanı Hak­kında Karar" bu amaca yönelik olarak çıkarıl­mıştır. Ancak, yasalaşmasından bu yana geçen yaklaşık 4 yıl içerisinde yapılan başvuru sayısı evvelce de belirtildiği üzere sadece 7'dir. Yerli sanayinin ithalatta liberasyon sürecinin yaşan­ması ile rekabette zorlanması karşısında bu mevzuattan yararlanmakta çekingen davranmaları, buna karşın Antidamping Yasası'nı(3577) daha fazla benimsemelerinde yatan te­mel neden üzerinde duffi1ak gerekmektedir.

i) İthalatta korunma ve gözetim önlem­leri mekanizması (safeguard), bir malın aynı ya da doğrudan rakip mallar üreten yerli üreticiler üzerinde ciddi zarar veya zarar tehdidi yaratacak miktar ve/veya şartlarda ithal edilmesi du­rumunda, bu zarar veya zarar tehdidini orta­dan kaldırmak üzere, sınırlı ve geçici olmak kaydıyla, önlemler alınabilmektedir. Ancak, buradan da anlaşılacağı üzere, bahsi geçen uygulama için ithalatta haksız rekabete yol açan bir durumun olması gerekmemektedir. Bu durumda "safeguard" mekanizması yoluyla yerli sanayisini korumayı amaçlayan ülkenin, örneğin Türkiye'nin başta Dünya Ticaret Örgütü kuralları olmak üzere uluslararası anlaşmalardan doğan bir yükümlülük olarak, ihracatına karşı önlem alınan ülkeye bazı tavizlerde bulunması zorunluluğu sözkonusu olacaktır." diğer deyişle, karşı tarafın uğradığı zararı telafi edebilmek amacıyla ilgili sektörde ya da başka bir sektörde bu ülkeden olan ithalatını libere edici bir ek önlem almak zorundadır. 

              ii) Safeguard mevzuatının uygulanması esasında bir diğer önemli zorunluluk ise, Öyle bir yola başvuracak ülkenin yine DTÖ Korunma Önlemleri Anlaşmasının 12 (4). Mad­desi uyarınca bildirimde bulunmasıdır. Bu uygulanacak önlemin keyfi olarak değil ve ancak belirli şartların yerine getirilmesi ile yapılabile­ceği anlamına gelmektedir. Ayrıca, yine aynı anlaşmanın 7(3). Maddesi gereği alınabilecek",koruma önlem her ne şartta olursa olsun sekiz yılı aşmayacaktır. Türkiye'nin ithalatta gözetim ve korunma önlemleri ile ilgili mevzuatı da DTÖ Anlaşması ile uyumlu olmak durumundadır. Buna karşın, antidamping yasası "hak­sız" bir uygulamaya karşı kendini koruma im­kanı olarak düşünüldüğü için, böyle yükümlü­lükler getirmemektedir. 

iii) Bu yükümlülükler Türkiye-AB ilişki­lerinde de korunma gerektiren hallerde benzer şartlara oturtulduğu için, tarafların birbirleri ile olan ticari ilişkilerinde genellikle safeguard ye­rine antidamping soruşturmalarını tercih etmeleri daha kolay yoldan bir koruma imkanı yaratacaktır. Gerçekten de, Katma Protokol'ün 47. Maddesi ve Gümrük Birliği kararının buna atıf yapan 44. Maddesi gereği iki taraf arasında bu durum serbest bırakılmıştır. Yukarıda da bahsedildiği gibi, damping tesbitinin yapılabil­mesi iki farklı piyasanın karşılaştırılması ile mümkündür. Oysa biz biliyoruz ki, Türkiye'nin Avrupa Topluluğu ile oluşturduğu Gümrük Birliği ticari anlamda iki taraf piyasalarının birleştirilmesi anlamını taşıdığından, antidamping uygulamasının Türkiye-AB ticari ilişkilerinde varlığını sürdürmesi iktisadi mantık açısından da yanlıştır. Nitekim, Neuwahl'e göre, "damping gümrüklerin, miktar kısıtlamalarının ve ticaretin akışına getirilen engellerin olmadığı birleşik bir piyasada damping de sözkonusu olamaz. Damping soruşturmalarının devamı esasen, iki taraf arasında Gümrük Birliği'nin henüz tam manasıyla tamamlana­madığını göstermektedir. 

Antidamping mevzuatının safeguard uygulamalarına göre bu sayılan avantajlarının ya­nısıra, yine ithalatta haksız rekabete yol açabi­lecek sübvansiyonlu ithalata karşı alınabilecek telafi edici vergi önlemlerine de tercih edildiği söylenebilir. Bunun te­mel nedeni sübvansiyonlu ithalata karşı açılan soruşturmalarının pratik zorluklarından kay­naklanmaktadır. Buna göre, ihracatçı bir ülke­nin sübvansiyon uyguladığının tesbiti dampingin varlığını tesbit etmekten daha karmaşık ve güçtür. Her ne kadar sübvansiyon tanımı DTÖ kuralları içinde verilmişse de, gerçek hayatta ülkelerin ekonomi politikalarında yer verdikleri muhtelif uygulama araçları, konunun tam olarak kavranabilmesine engel oluşturabilmek­tedir. Antidamping soruşturmalarının antisüb­vansiyona tercih edilmesinde yatan en temel etken ise hiç şüphe yok ki, sübvansiyon soruş­turmalarında muhatap olarak yabancı ihracatçı firma yerine, yabancı ülkenin muhatap alınması gereğidir. Tahmin edilebileceği üzere böylesi bir ticari ihtilafta bir ülke ile uğraşmak bir firma ile uğraşmaktan daha zordur. 

Antidamping mevzuatında dikkati çeken bir diğer husus da nihai koruma önleminin (örneğin kesin antidamping vergisi) uygu­lanmasında siyasi otoriteye verilen keyfiyettir. Türkiye'de Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM) - İthalat Genel Müdürlüğü bünyesinde yer alan İtha­latta Haksız Rekabeti Değerlendirme Kurulu dampinge karşı yapılacak işlem ve alı­nacak önlemlere ilişkin gerekli ilke ve uygulalma kararlarını almakla. sorumlu olmakla beraber, Kurul üyelerinin büyük çoğunluğu Bakanlıklar tarafından belirlenmekte ve Kurul'u siyasi otoritenin etkisi altında bırakmaktadır. Kanu­nun uygulanmasında siyasi otoritenin etkisini göstermesinin bir diğer göstergesi de, nihai ka­rar konusunda yetkinin Bakanlıkta (DTM'nin bağlı bulunduğu Bakanlık) olmasıdır. Kurul, bu anlamda bir karar organı olmaktan ziyade, tavsiye ve görüş bildiren istişari bir niteliğe ha­izdir. Bakanlığın bu görüşleri dikkate alıp al­maması tamamen kendi takdirindedir. Ayrıca, yürürlükteki antidamping vergisinin süresi, uy­gulanması, askıya alınması, gözden geçirilme­sine ilişkin yapılacak işlemlere ilişkin usul ve "esaslara Bakanlar Kurulu karar vermektedir. Antidamping önlemleri ile ilgili yasanın siyasi otoritenin denetimine ve müdehalesine çok açık olması, bir koruma önlem olarak anti­damping vergisi uygulamasının politize olmasına da yol açabilecektir. 

Türkiye' de yeni bir ticari koruma aracı olarak uygulanmaya başlayan ithalatta haksız rekabete karşı antidamping önlemlerin bu yönlerinin de dikkate alınması gerekmektedir. Zira, sanayileşmiş ülkelerde görüldüğü üzere, bu ticari uygulama aracının da istsimari ve korumacı amaçlara hizmet edecek bir hale bürünmesi hiç de zor olmayabilir. Bu itibarla, konunun önemini kavrayan kimi sektörlerin ithalatın getirdiği rekabet karşısında görecekleri zararları dampingli ithalat ile ilişkilendirmeleri mümkün olacaktır. Bunun bir örneği ekonomik krizin ve ithalatta serbestleşmenin yarattığı olumsuz etkileri müteakip, koruma mevzuatına olan ilginin artmakta olmasıdır.

Kaynak: M. Sait Akman