Ülkemizde Mahalli İdareler ve Bu İdarelerin Yeniden Yapılanması 

Muzaffer Ecemiş 

İnsanlık yaradılışından beri yaşamını fi­ziki ve sosyal bir çevrede sürdürmektedir.

Fiziki çevre içinde bütün canlı ve cansız varlıkların bulundukları ortamdır. 

Sosyal çevre ise, insanlann bir arada ol­masından ve birbirleriyle ilişkilerinden oluşan bir çevredir. Sosyal yaşayış ortamında birarada olan ve toplumsal bir yaşam içinde bulunan insanlar belirli kurallar ve bir organizasyon içerisinde bulunmak durumundadırlar. Birara­da yaşayan insanlar, birarada olmanın ortaya çıkardığı ihtiyaçlar, menfaatler ve yükümlü­lüklerle de kendiliğinden karşı karşıya kalmış­lardır. Toplumlar bu ihtiyaçlarım karşılamak, menfaatlerini korumak, sorumluluk ve yü­kümlülüklerini yerine getirmek için organize olmuşlar ve teşkilatlanmışlardır. 

Bir ülkenin milli sınırlar içerisinde top­lumsal yaşayışının en teşkilatlanmış şekli dev­lettir. Bir milletin genel nitelikteki ihtiyaçları, devlet tarafından yerine getirilir, genel menfa­atleri devlet tarafından korunur, gözetilir. Hiz­metlerin bir bölümü merkezi idare tarafından ifa edilir. İhtiyaçların önem ve kapsamına göre meydana getirilecek bir teşkilat, kademe kade­me ülkenin her yerinde ihtiyaçları karşılamaya çalışır. 

Ancak genel nitelikli, ihtiyaç ve menfa­atlerin yanında fertlerin ve ailelerin yerleştiği ve oturduğu yerlerin ve yerleşim birimlerinin ve yakın çevrelerinin ihtiyaç ve menfaatlerini karşılayacak ve koruyacak, buralardaki hiz­metleri yerine getirecek ayrı bir teşkilatlan­maya her devirde olduğu gibi gerek ve zaruret vardır. Tarihi gelişim ve oluşum içinde, bazen merkezi idare ile birlikte ve çoğu zaman da merkezi idareden (devletten) önce vücut bul­muştur. Devletin bir parçası niteliğinde, bir kı­sım hizmetleri yapmayı yüklenmiş olan bu mahalli kuruluşlar, fertlerin bir arada yaşa­maktan doğan mahalli nitelikli müşterek ihti­yaçlarını karşılamak için çalışırlar. Ülkemizde bu kuruluşlara mahalli idareler diyoruz. 

Bu idarelerin, merkezi idarelerden fark­lı yönleri, ayrı bütçeleri, ayrı gelir kaynakları, ayn yetkileri ve bu yetkileri kullanacak ve gö­revlerini yürütecek ayrı organları ve teşkilatı vardır. Özel hukuk alanında bağımsız bir hük­mi şahsiyettir.

Bilindiği gibi, ülkemizde mahalli idare­ler, belediyeler il özel idareleri ve köylerdir.

Mahalli idarelerin tarihine bir göz ata­cak olursak 19. yüzyılın ikinci yarısından son­ra mevzuatta yer almaya başladığını, böylece müstakil bir hüviyet kazanarak geliştiğini gö­rürüz. 

19. Yüzyılın ikinci yarısına kadar, Türk idari yapısında kuvvetli bir merkeziyet sistemi uygulanmıştır. Devlet, idari yapı olarak

a)  Eyaletlere

b)  Eyaletler vilayetlere

c)  Vilayetler sancaklara ve mutasarrıf­lıklara ayrılmış bulunuyordu. 

Bu idari birimlerin başında, merkezi idarenin atadığı ve onun mutlak emrindeki ki­şiler görev yapıyordu. Bu görevliler merkezi hizmetin yanında bir kısım mahalli hizmetleri de yerine getiriyorlar veya hizmetlerin yapılmasına öncülük ediyorlardı. Fakat nüfusu bu­günkü kadar yoğun olmayan ve ulaşım hiz­metlerinin günümüze göre son derece sınırlı olduğu yerleşim birimlerindeki mahalli hiz­metler, yaşlı, bilgili ve çevresine müessir kişi veya kişilerin önderliğinde gerçekleştiriliyor­du. Özellikle küçük yerleşim birimlerinde müşterek ihtiyaçlar, örf, adet ve imece usulü ile yerine getiriliyordu.

Nüfus artışının ve şehirleşmenin hızlan­dığı 19- yüzyıldan itibaren mahalli nitelikli müşterek hizmetlerin de disipline edilmesi ve belirli esaslara bağlanması gereği duyulmuş ve mahalli idareleri düzenleyici fermanlar, ka­nunlar ve emirnameler çıkarılmaya başlanmış­tır. Bu tarihlerden itibaren mahalli idareler nü­fus ve idari yapı gözönüne alınarak 

1- Köy

2- Belediye

3- İl Özel İdaresi 

olmak üzere bugünkü şeklini almaya başlamıştır. 

İ-Köy 

Türkiye'de en küçük yerleşim birimi köydür. Genellikle nüfusu iki binin altında olan meskun yerlerdir.

1864 yılında Teşkil-i Vilayet Nizamna­mesi ile köylere hükmi şahsiyet verildi. Köyün yönetimi, muhtara ve muhtann başkanlığında görev yapan ve seçimle gelen ihtiyar meclisi­ne bırakıldı.

1870 yılında il Umumi İdaresi Nizamna­mesi, köyleri mahalli idareler haline getirdi.

1913 yılında çıkanlmış olan İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkat-ı, illeri genel idare ve özel idare olmak üzere ikiye ayırmış ve köyleri özel idare içinde saymıştır.

1923 yılında, ülkemizde Cumhuriyet idaresinin kuruluşundan itibaren, her konuda olduğu gibi, mahalli idareler de yeniden dü­zenlenmeye başlanmıştır ve nitekim Cumhuri­yetin ilanından bir kaç ay sonra 442 sayılı Köy Kanunu çıkarılmıştır. Bu kanun yetmiş bir yıl­dır yürürlüktedir. Değiştirilecek ve ilave edile­cek hükümleri olmakla beraber, günümüzde dahi modern ve demokratik sayabileceğimiz bir kanundur.

Köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtar, köy idaresinin organlarıdır.

Köy Derneği kadın erkek tüm seçmen­lerin yer aldığı bir kuruldur, en yetkili organ­dır. Köy derneği köylerimizde doğrudan de­mokrasinin uygulanmasına en güzel örnektir. 

2- Belediye 

Yasalarımıza göre nüfusu ikibinden faz­la olan yerleşim yerlerinde, il ve ilçe merkez­lerinde belediye idaresi kurulur.

İlk belediye 1854 yılında zamanın baş­kenti olan İstanbul'da kurulmuştur.

İ876 anayasasında ve daha sonra çıkan nizamnamelerde belediye idaresi geliştirilme ye çalışılmıştır.

1930 yılında çıkarılan Belediye kanunu ile bu idareler bugünkü şeklini almıştır.

Ayrıca 1984 yılında büyük şehirlerin yö­netimi hakkında 3030 sayılı kanun yürürlüğe konmuştur. 

3- İl Özel İdaresi 

İl dahilinde yaşayanların müşterek ihti­yaçlarını karşılamak üzere kurulmuş olan ma­halli idaredir.

İlk kez 1864 yılında yürürlüğe konulan Teşkil-i Vilayet Nizamnamesi ile resmi bir ni­telik kazanmıştır. Zaman zaman çıkartılan, muhtelif nizamnamelerle geliştirilmiş ve 1913 yılında çıkarılan, İllerin Genel İdaresi Kanunu Muvakkatinin İl Özel İdaresi Bölümü ile bu günkü hüviyetini kazanmıştır. 

Yukarıda, ülkemizdeki mahalli idarele rin genel durumu hakkında özet bilgi verdik ten sonra şu ortak durumlan da belirtmekte fayda vardır.

-   Mahalli idarelerimiz; anayasada yer alan birer kamu tüzel kişisidirler.

- Mahalli idarelerin birinci ve ikinci de­recedeki karar organları (meclis ve encümen­ler) o belde, il ve köy halkı tarafından serbest seçimle doğrudan seçilmek sureti ile görev al­maktadırlar.

-  Gelirlerini kanunla belirlenen ölçüler ve esaslar içerisinde merkezi idarenin bir mü­dahalesi olmadan temin edebilmektedirler.

-  Köy, Belediye ve ilin mahalli ihtiyaç­ları için her türlü karan serbestçe vermekte ve uygulamaktadırlar.

Mahalli idarelerimizin hukuki statüsünü düzenleyen ti Özel idaresi, Köy ve Belediye Kanunlan yetmiş, seksen senedir köylerimize, belediyelerimize ve illerimize önemli hizmet­lerde bulunmuş olan iyi ve sağlam kanunlar­dır. Müşterek ve medeni ihtiyaçları karşılama­da, yetki ve görev bakımından daha uzun yıl­lar hizmet edecek ve cevap verebilecek hükümler taşımaktadırlar. 

Ancak, ülkemiz dinamik bir yapıya sa­hiptir. Hızla değişen, gelişen ve büyüyen ülke­mizde kanunlarımızda da yeniden düzenleme yapma ihtiyacında olduğumuzu kabul etme­miz gerekir.

Son elli yıl içerisinde ülkemiz hızlı bir nüfus artışı yaşamış, On Beş Milyon olan nüfu­sumuz bu sürede dört kat artarak Altmış Mil­yonu aşmıştır. Özellikle 1950 lerden itibaren sanayileşme dönemi başlamıştır. Büyük iş yer­leri hep şehirlerde ve onun yakın çevresinde yoğunlaşmıştır. Köyden şehire doğru çok hızlı bir göç başlamıştır. 1930'larda % 80'i köylerde yaşayan nüfusumuzun bugün % 30'u köylerde % 70'i şehirlerde yaşar hale gelmiştir.

Bu hızlı değişme ve gelişmeye mahalli idarelerimiz özellikle kaynaklar ve imkanlar açısından ayak uyduramamış, ihtiyaçları karşılamada yetersiz kalmıştır. 

Burada, bir hususun altını çizerek be-lirtmek gerekir. Mahalli idarelerimizin görevle-rini yapmada ve sorumluluklarını yerine getir­mede yetersiz oluşu bu idarelerden kaynaklanmamaktadır. Bu tamamen merkezi idare­nin mahalli idarelere yanlış bakış açısının bir sonucudur. 

Merkezi idare, Osmanlı döneminden beri devletin görevinin ülkeyi korumak, asayi­şi sağlamak, adaleti tecelli ettirmek şeklindeki dar kapsamlı anlayışı ve mahalli hizmetleri de bir hayır hizmeti olarak değerlendirmesi nede­niyle mahalli idarelere ihtiyaçları oranında kaynak aktarmamıştır. 

Nüfusun hızlı artışı, teknolojinin geliş­mesi, ulaşım ve haberleşmenin hız kazanması ile birlikte eğitim ve kültür seviyesi yükselen toplumumuz, istek ve ihtiyaçlara hızla cevap verme zorunluluğu ile karşı karşıya kalmıştır. 

Bu istek ve ihtiyaçların giderilmesi için, mahalli idarelere kaynak aktarmak veya tahsis etmek gerekirken, hem mahalli idarelere bir güvensizliğin olması hem de çok partili hayata geçişimizle birlikte siyasi kadroların, kaynak­ları ve hizmetleri ve bunların vatandaşa ulaştı­rılmasını kendi siyasi gelecekleri açısından da­ha uygun görerek ellerinden bırakmak isteme­meleri sonucunda, merkeziyetçilik büyük öl­çüde artmıştır. Hizmetler ve harcamalar siyasi kadroların talepleri doğrultusunda görülmeye harcanmaya başlanmıştır. Kaynaklan ve mad­di imkanları son derece sınırlı olan mahalli idareler de görev ve sorumluluklarını yerine getiremez duruma düşmüşlerdir. 

Bu tutum ve uygulama bizi bugünkü duruma getirmiş, en ücradaki bir kaç yüz met­relik elektrik hattının, Kars'taki bir yayla yolu­nun, Edirne'deki bir çeşmenin etüd ve projesi­nin yapılması ve programa alınması konusu Ankara'dan gerçekleştirilmeye başlanmıştır.

Bu uygulama işlerin yavaşlamasını, ge­cikmesini, pahalıya mal olmasını, israfı, teker­rürleri, isabetsizlikleri de beraberinde getir­miştir.

Artık nüfusu Altmış Milyonu aşmış, çağı yakalama iddiasında bulunan ülkemizin 76 ili­nin, 3000'e yaklaşan beldesinin 36.000 köyü­nün ve 78.000 civarındaki yerleşim yerinin mahalli müşterek ihtiyaçlarını Ankara'dan, bakanlıklardan yürütmenin mümkün olmadığı konusunda artık her siyasi, her uygulamacı ve düşünür görüş birliği içerisindedir. Mahalli hizmetlerin, mahalli idareler eliyle yürütülme­sinin gerekliliğine herkes inanmıştır. 

Çünkü; 

-  Mahalli idareler bulundukları yerdeki halka karşı bir sorumluluk içerisindedirler ve bunu yerine getirmek için hizmeti en iyi şekil­de sunmak isterler.

-  Hizmetler ve yatırımlar mahalli idare­ler eliyle daha süratle yerine getirilmektedir, merkezi idarenin formaliteleri bürokratik en­gelleri yoktur.

-  Mahalli idareler; merkezi idareye na­zaran halkın daha çok denetimine tabidir. İs­tek ve şikayetler daha çabuk ulaşmaktadır ve hatta küçük yerleşim birimlerinde yüzyüze ya­pılmaktadır.

- Mahalli kaynaklan ve katkıları, mahalli yöneticiler ve mahalli idareler daha çok hare­kete geçirebilmektedir.

- Bir yerde yaşayanların hak ve çıkarla­rını en iyi şekilde mahalli idareler savunabil­mektedir.

- Mahalli idarelerin seçilmiş kişileri, hal­kın güvenini kazanmış önder insanlardır. Sağ­ladıkları bu güveni devam ettirebilmek için halka hizmet vermenin gayreti içerisinde ola­caklardır.

Ankara'daki bir bürokratın halkın gü­ven duygusunu kazanmak için gayret göster­mesine gerek yoktur.

-  Mahalli idarelerin merkezi idareye na­zaran bir avantajı da toplum kalkınmasını ger-çekleştirebilmesidir. Özellikle küçük yerleşim birimlerinde halkın katkısı büyük ölçülere ulaşmaktadır. Bu husus hizmetlerin maliyetini önemli ölçüde düşürmektedir.

-   Merkezi idarede denetimi yapacak olanlar, işleri yürütecek olanlar, kullanılacak araç gereç ve malzemeler yatınmın yapılacağı yerin çok uzağından gelmektedir. Bu durum hizmetin maliyetini artırmakta, israfa neden ol­maktadır.

- Mahalli ihtiyaçların neler olduğunu, bunlann önceliklerini çözüm yollarını en iyi bilecek olanlar orada yaşayan insanlardır. Bu nedenle mahalli idareler; merkezi idareye na­zaran daha isabetli hizmet yapabilmektedir.

Bu sebeplerle, mahalli hizmetleri, ma­halli idareler eliyle gerçekleştirmede fayda ve zorunluluk vardır.

Halbuki bugün mahalli diyebileceğimiz hizmetlerin büyük kısmı merkezi idare tarafın­dan yerine getirilmektedir. 

Yürürlükteki kanunlarımızda belediye­lerimizin, özel idarelerimizin ve köylerimizin her türlü mahalli hizmeti yapacak yetkileri vardır ve görevlidirler. Görev ve yetki açısın­dan mahalli idarelerimizin bir güçlüğü bulun­mamaktadır. Ancak aynı yetkiler merkezi ida­re tarafından da üstlenilmiştir ve kaynaklar da merkezi idarenin elindedir. Merkezi idare ye­terince maddi imkan vermediğinden, mahalli idareler görevlerini yerine getirememektedir­ler. 

Şimdi bir yol ayrımındayız ve ülkemizi layık olduğu uygarlık düzeyine ulaştırmak için yeni bir düzenlemeye, merkezi idare ile ma­halli idareler arasında yeni bir görev yetki ye kaynak bölüşümüne gidilmesi zarureti ve ter­cihi ile karşı karşıyayız. Artık mahalli hizmet­leri yapma görevi ve yetkisi sadece mahalli idarelere verilmelidir ve merkezi idare bu hiz­metlerin yürütümünden elini çekmelidir. Bu konuda yetki ve kaynaklar mahalli idarelerde toplanmalıdır. Hizmetin sahibi de sorumlusu da mahalli idareler olmalıdır. Böyle bir düzen­lemeyle tekerrürler önlenir, tereddütler gideri­lir, hizmetin etkisi de artar, bugünkü karmaşa ve kargaşaya da son verilir. 

Hangi hizmetlerin görev, yetki ve so­rumluluğu mahalli idarelere verilmelidir? El-betteki en önemli kıstas, mahalli hizmetlerin mahalli idarelere verilmesidir. Ancak hangi hizmetin mahalli, hangi hizmetin milli hizmet olduğunu ayırmak çok güçtür hatta imkan­sızdır. Örneğin; bir eğitim hizmeti mahalli bir hizmet olmakla birlikte, tüm ülkenin eğitim hayatına etkisi nedeniyle milli bir hizmet olarak da değerlendirilebilir. Bu nedenle kesin bir ayınm yapmak zordur. 

Bu nedenle hangi hizmetin hangi ma­halli idare tarafından ve hangi hizmetin mer­kezi idare tarafından yapılacağını kanunları­mızda açıkça saymamız gerekir. Elbette zaman içerisinde şartlara, ihtiyaçlara göre değişmeler olabilecektir.

Devletin, devlet olma vasfını belirleyen ve merkezi idare tarafından yürütülmesinde kesin zaruret olan, ülkenin ve milletin tamamı­nın menfaati bulunan, ülkenin bütününde ay­nı esas ve şekillerde uygulanması gereken hiz­metler, merkezi idare tarafından yerine getiril­mek zorundadır. Bir ülkenin savunması, dış politikası, emniyet ve asayiş konuları, adli hiz­metler, ülkenin üniter yapısı ile ilgili düzenle­meler merkezi idarenin vazgeçemeyeceği gö­rev ve yetkilerdir. Elbette ülke geneline, hiz­met veren otoyollar, barajlar, demiryolları gibi hizmetler de merkezi idarenin yetkisinde ol­malıdır. 

Bu görev bölüşümünde 

- İçme, kullanma suyu temini, dağıtımı

- Kanalizasyon ve atık suların depolan­ması, arıtılması

- Çöplerin toplanması, değerlendirilmesi

- Çevre Koruma

- Park, bahçe işleri

- İmar planı yapılması, uygulanması

- Gıda sağlık kontrolü

- Sosyal Kültürel hizmetler

- Toplu konut ve gecekondu İslahı

- Şehir trafik hizmetleri

- Köy, kaza, il yollarının bakım ve onarımı

- Gençlik spor hizmetleri

- İlk ve Orta öğretim hizmetleri

- Sağlık hizmetleri

- Sosyal hizmetler

- Sulama Hizmetleri

-          Tarım hayvancılık hizmetleri-           

Sadece mahalli idarelerin görev ve yet­kileri içinde bulunmalıdır.

Elbetteki mahalli idarelerin yürütümü-ne bırakılan bu hizmetlerin gerçekleştirilmesi için gereken kaynakların da verilmesi tabii bir sonuçtur. Mahalli idarelere bırakılan bu hiz­metlerin, merkezi idare tarafından yapılması imkanı da yasalarla önlenmelidir. 

Mahalli idareler tarafından gerçekleşti­rilmesi uygun görülen bu hizmetlerin, hangi mahalli idare tarafından yerine getirileceği de son derece önemlidir.

Belediyelerin ve köylerin şu andaki gö­rev ve yetkileri genellikle yeterlidir. 1580 sayı­lı kanunla belediyeler her türlü görev ve yet­kiyle donatılmışlardır. Esas olan husus beledi­yelere ve köylere kaynak sağlamaktır.

Halen merkezi idare tarafmdan da yü­rütülen ve yalnız mahalli idarelerin yetkisine bırakılmasını uygun gördüğümüz ve yukanda saydığımız hizmetler, ilin bütününe hitap eden, köylere olduğu kadar beldelere de hiz­met veren il özel idarelerinin yetkisine veril­melidir. 

İl Özel İdareleri yapıları gereği, mahalli idarelerle merkezi idareler arasında işbirliğini en iyi gerçekleştiren ve köprü konumunda olan idarelerdir.

Merkezi idarenin yürütümünden çıkan-lan hizmet ve yatırımlarının yerinin, öncelikle­rinin ve büyüklüklerinin kararlan il özel idare­sinin yetkili organlarına bırakılmalıdır. Merke­zi idarenin herhangi bir onayına tabi olmama­lıdır. Uygulama da bu idarelerce gerçekleştiril­melidir. 

Hin tüm hizmet ve yatırımlannda yetkili kılacağımız il özel idaresi; diğer mahalli idare­leri ve, ilde her yerleşim birimini, ilin yatırım­larında söz sahibi kılmak ve il özel idaresinin karar organlannda temsil edilmesini sağlamak için, bu idareleri de yeniden düzenlemek ge­rekmektedir. 11 Özel İdarelerinin karar organı olan il genel meclisini, ilin parlementosu du­rumuna getirmelidir. Bu mecliste, köy muhtarları, belediye başkanları, belediye meclis üye­leri yer almalı veya temsil edilmelidir. Bu mec­liste uzmanlıklarından yararlanmak için seçim­le göreve gelen oda temsilcileri de yer almalı­dır. 

Valiler bakanlıklarla iller ve mahalli ida­reler arasında işbirliğini en iyi gerçekleştirecek durumda ve konumdadırlar. Valilerin bir süre daha il özel idaresinin başı ve yürütücüsü ol­maya devam etmesinde fayda vardır. 

Merkezi idarenin devrettiği hizmetlerin tüm araç gereç ve gayrimenkulleri de il özel idarelerine devredilmelidir.

İlçelerde de il genel meclisine benzer il­çe meclisleri teşekkül ettirilmelidir. İlçe mec­lislerinin il meclisinin alacağı kararlara temel teşkil edecek kararlar alma yetkileri bulunma­lıdır. 

Devredilmesini uygun gördüğümüz ve yukarıda saydığımız hizmetleri şu anda yürü­ten merkezi idarenin, illerde ve bölgelerdeki personeli il özel idareleri emrine girmelidir. 

Merkezi idare, iller teşkilatını kaldırmalı ve bu teşkilat özel idare bünyesinde yer alma­lıdır.

İl özel idaresi, personele ihtiyaç duyar­sa, sözleşmeli statüde, merkezi idarenin ona­yına tabi olmadan kendisi almalıdır.

Görev ve yetkilerinin önemli bir bölü­münü mahalli idarelere devreden bakanlıklar; sadece genel politikaları, strateji ve hedefleri tesbit edecekler, düzenleme, yönlendirme, denetleme ve destekleme görevlerini yapa­caklardır.

Böylece bakanlıklar da asli görevlerini yapma imkanım ve zamanını bulacaklardır.