Yerel Yönetim Anlayışında Gelişmeler ve Yerel Yönetimlerin Önemi 

Prof. Dr. Nuri Tortop 

Yerel yönetimler yaptıklan hizmetler yönünden olduğu kadar, bir ülkenin demok­ratik rejimi yönünden de büyük önem taşı­maktadır. Bu yönetimlerin yaptıkları hizmet­ler, insan yaşamını etkileyen ve insanların en yakından izledikleri ve değerlendirdikleri hiz­metlerdir. Hizmet yönünden olduğu kadar ül­kenin demokratik rejiminin işlerliği ve geçerli­liği açısından da yerel yönetimler üzerinde önemle durulması gereken kuruluşlardır. 

Yerel yönetimler vatandaşların doğu­mundan ölümlerine kadar pek çok aşamalar­da görev ve sorumluluk yüklenmiş kuruluşlar­dır. Kendi sınırları içinde kalan bölgeleri yeni­den onarmak ve bayındır hale getirmek için yerel yönetimlere önemli görevler düşmekte­dir. Ulusal kalkınmaya, kendi sorumluluk böl­gelerinde hizmet üreterek, yatırımlar yaparak büyük bir katkıda bulunurlar.

Hizmetlerin verimli ve etkin biçimde gerçekleştirilmesi yerel düzeyde daha olanaklı ve isabetli olur. 

Hizmet Öncelikleri En İyi Biçimde Saptanabilir 

Halk ihtayaçlannın önceliklerinin sap­tanması, hangi.hizmetlerin acele ele alınması ve gerçekleştirilmesi gerektiği en sağlıklı bi­çimde yerel düzeyde saptanabilir. Hizmetlerin gerçekleştirilmesinde çabukluk, ucuzluk ve verimlilik yerel düzeyde başarılı olabilir. 

Kararlar Daha İsabetli Alınabilir 

Merkezden yönetim sistemi ile kararla­rın isabetli olması olanağı azalır. Verimlilik ve etkinlik azalır. Toplumsal yarar sağlanamaz. Demokratik siyasal anlayışlar geliştirilemez. Vatandaşların kamu hizmetlerine karşı ilgi de­recesi azalır. Kamu hizmetlerinin karşılanma­sında yerel ve bölgesel farklılıklar gereği gibi merkezi düzeyde değerlendirilemez. İşte mer­kezi yönetimin bu tür sakıncalan nedeniyle yerel yönetimlere ihtiyaç duyulmaktadır. 

Gelir Kaynaklan En İyi Biçimde Değerlendirilebilir 

Öte yandan gelir kaynaklarının en iyi biçimde değerlendirilmesi de iyi işleyen ve yönetilen, yerel yönetimler aracılığı ile en ya­rarlı biçimde sağlanabilir. Halkın yönetime ka­tılması, söz sahibi olması kararların alınmasın­da görüşlerini belirtmesi yerel düzeyde sağla­nabilir. 

Yerel Yönetimler Demokratik Rejime İşlerlik Sağlama Aracıdır 

Yerel yönetimler, demokratik rejimin sağlıklı işlemesinde önemli bir rol oynarlar. Bunun için yerel yönetimler demokratik terbi­ye kuruluşları olarak nitelendirilir. Yerel yöne­tim düzeyinde demokratik düzenin işlerliğe; kavuşması, başarılı olması ulusal düzeyde de başarılı olunacağının kanıtıdır. Yerel düzeyde, yerel sorunların olgun biçimde tartışılması, gö­rüşülmesi, kararlar alınması gibi alışkanlıklar nedeniyle buralardan yetişen politikacıların benzer alışkanlıklan ulusal meclislerde de sür­dürecekleri kuşkusuzdur. 

Yerel Yönetimler Katılımlı Yönetim Örneğidir 

Yerel yönetimler, vatandaşlann kendi kendilerini yönetmelerini sağlamaya yönelik en önemli örnek kuruluşlardır. Halk katılımına dayalı ve halkın yönetime katılmasının en iyi biçimde gerçekleştirilebileceği kuruluşlardır.

Yerel yönetimlerin başlangıcı insanlık tarihi kadar eskidir. Devlet fikri ile beraber doğmuş ve devletin bir alt birimi olarak kamu ,   hizmetlerini yerine getirmeye başlamıştır. 

Yerel Yönetim Sisteminin Yararları 

Yerinden yönetim sisteminin siyasal ve yönetsel yararlan vardır. Siyasal yönden yerin­den yönetim sisteminin yararlı yönü, yerel hürriyetlerin kullanılmasına olanak vermesi­dir. Böylece yerinden yönetim, demokratik sistemin ön koşullarından olan halk katılımına yer veren ve bu katılımın en iyi biçimde ger­çekleştirilebileceği kurumlardır. 

Yönetsel yönden yaran ise halktan, ye­rel yaşamdan çok uzak ve çok yüklü iş hacmi olan merkezi idarenin görevlerinin bir kısmı­nın yerel kuruluşlara verilmesine ve yerel ihti­yaçların yerel halk tarafından belirlenmesine olanak vermesidir. Gerçekten, yerel işleri, ye­rel gereksinmeleri en iyi tanıma olanağına sa­hip olanlar yerel yönetimlerde görevli temsil­ciler veya yöneticilerdir, memurlardır. Yerel koşullan ve çıkarları en iyi değerlendirme ola­nağına sahip olan onlardır. Bu sayede yine on­lar, yanı yerel temsilci ve ajanlar, yönetilenle- rin çıkarlannl savunma olanağına sahiptirler, Zaten yerel temsilciler yerel işlere ve halka gösterdikleri ügi ve sağladıkları başarılı çalış-analar sayesinde yeniden yerel halkın güvenini sağlama ve seçilme şansına sahip olabilirler.

Bütün bu avantajlara rağmen, bu yarar­ların iyi işletilemediği hallerde yerel demokra­sinin sakıncalı yanları da vardır. Siyasal yön­den merkezi idarenin otoritesi ve etkinliği aza­labilir.  Amaç yerel  çıkarların  üstünlüğü   ve bunlann savunulması olduğu için bu çıkarlar abartılabilir ve ülke çıkarlarının üstünde görü­lebilir. Buna olanak vermemek için yasalarla gerekli sınırlamaların getirilmesi ve yerel de­netimin ve yargı denetiminin çok iyi işletilme­si, buna göre denetim mekanizmalarının oluş­turulması kaçınılmazdır. Yerel demokrasinin geliştirilmesi ve devam ettirilmesi yönünden bir zorunluluktur. Öte yandan merkezi yöne­tim ile yerinden yönetimin yetki sınırlarının, bir başka deyimle görev bölüşümünün sınırla­rının çok iyi saptanması yerel demokrasinin sürekliliğinin   sağlanması   yönünden   büyük önem taşımaktadır. 

Demokratik Rejimin İşlerliğine Etkileri 

Bir ülkenin kalkınması, adaletli gelir dağılımı ve genel olarak tüm sorunlarının çö­zümlenmesi ancak sağlıklı işleyen bir demok­ratik yönetim içinde gerçekleştirilebilir. 

Gerçek demokratik rejim, uluslararası kuruluşların kabul ettiği temel ilkelerin iç hu­kuka aynen yansımasını gerektirir. Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi gibi uluslararası ku­ruluşlar tarafından benimsenen insan hakları, temel hak ve özgürlüklerle ilgili kurallann de­mokrasi ile yönetildiğini iddia eden ülkeler ta­rafından kabul edilmesi ve bu kuralların uygu­lanması zorunludur. 

Demokratik rejimlerde yasama, yürüt­me ve yargı erklerinin tam işlemesi birbirleri­nin yetki alanlarına tecavüz edilmemesi gere­kir. Yargı bağımsızlığının tam anlamıyla ger­çekleştirilmesi vatandaşların en önemli güven­cesidir.

Demokrasinin temel koşulu farklı görüş ve düşüncelere saygılı ve hoşgörülü olmaktır. Kalkınma ve yaratıcılığın kaynağı düşünce öz­gürlüğüdür. 

Demokratik yönetim uzlaşmayı, özgür tartışmayı gerektirir. Yönetilenlerle, halkla iş­birliği ve görüş alışverişi yapılarak katılımcı­lıktan azami ölçüde yararlanmak demokratik yönetimin vazgeçilmez öğeleridir. 

Demokratik yönetim, şeffaf, saydam, açık olmayı zorunlu kılar. Kararların kamuo­yuna açıklanması, tartışılması ve olgunlaştık­tan sonra kesinlik kazanması, kamuoyunun tepkilerinin değerlendirilmesi büyük önem ta­şımaktadır.

Bu tür bir yönetim biçimi sorunlann çö­zümünü geciktirmez. Tersine daha sağlıklı ve doğru olan çözüm yoluna ulaşılır.

Tüm çalışanların çalışma yerlerinde fi­kirsel, düşünsel ve bedensel katkılarından en yüksek oranda yararlanılması, kararların isabet derecesini artırır ve daha verimli sonuçlar elde edilmesini sağlar. Çağdaş yönetim biçimi, gü­nümüzde katılımcı yönetim olarak nitelendiril­mektedir. Aynı biçimde halkla da bütünleş­mek, iki yönlü işleyen bir ilişki kurmak, halka ve yönetilenlere bilgi vermeyi bir ödev ve yü­kümlülük saymak, bilgi almayı da halk için bir hak saymak gerekmektedir. 

Denetim Anlayışı 

Yerinden yönetim, özerk bir yönetim biçimidir. Bu bağımsızlık anlamına gelmez. Yani özerklik bağımsızlık değildir. Yerinden yönetim kuruluşu merkezi idarenin bazı dene­timlerine tabidir. Yerinden yönetim idareleri­nin kendi kendilerini yönetmeleri esas olmak­la birlikte, denetimin çok katı olmaması gerek­lidir. Merkezi idare kuruluştan üzerindeki de­netim ile yerel yönetim kuruluşlarının deneti­mi farklıdır. Birincisi hiyerarşik denetimdir. Merkezi idarenin elemanları yine bu idarelere bağlı kuaıluşlan denetlerler. Örneğin valilerin kaymakamların ve diğer yöneticilerin yaptıkla-n denetim bu tür denetimdir.

Yerel yönetimler üzerindeki denetim ise daha yumuşak bir denetimdir. Yine merke­zi idare organları tarafından yani hükümet ve­ya temsilcileri, valiler ve diğer yetkililer tara­fından yerel yönetim meclisleri ve başkanları üzerinde yapılan denetimdir. Bu denetim ye­rel yönetimlerin organları üzerinde olduğu gi­bi kararları üzerinde de olabilir. 

Merkezi idare yerel idarelerin organları üzerinde farklı dönemlerde farklı denetim bi­çimlerine sahip olmuştur. 196l öncesi uygula­malarda, Türkiye'de belediye başkanları, bele­diye meclislerinin kararı ve valilerin onayı ile görevden düşürülebiliyordu. Sağlık, fen alan­larında çalışan belediye elemanları ilgili ba­kanlıklar tarafından atanıyor, görevden alına­biliyordu. Meclisler feshedilebiliyordu. Burada şunu belirtmek istiyoruz. Merkezi idare yerel idarelerin organları üzerindeki denetimi bu organların işten el çektirilmesi, açığa alınması, görevden alma vb. biçimlerde olabiliyor. Ha­len yürürlükte olan 1580 sayılı Belediye Kanu-nu'na göre belediye bütçeleri vali veya kay­makamlar tarafından onaylanmaktadır. 

Yönetsel sistemimizin geçmişte büyük benzerlikler gösterdiği Fransa'da 1982 yılında yapılan reformlardan sonra yerel yönetimler üzerindeki ön denetim kaldırılmıştır. Bu yeni sisteme göre yerel idarelerin kararları hiçbir onaya bağlı olmaksızın yürütmeye konulabi­lir. Ancak kararlar yayınlandıktan veya ilgilile­re duyurulduktan, eğer hükümet temsilcisine duyurulması gerekli kararlardan ise, bu duyu­ru yapıldıktan sonra uygulanabilir kararlar ha­line dönüşür. Devlet veya hükümet temsilcisi olan vali veya kaymakamlara bildirilen karar­lar üzerinde, bunların yaptıkları denetim hu­kuksal denetimdir, yasallık denetimidir. 

Hangi tür kararlann vali veya kayma­kamlara sunulacağı birer birer yasa ile belirtil­miştir. Bazı kararlar böyle bir zorunluluğa tabi değildir. Bunlar kamu emlaki ve rutin işlerle ilgili kararlar ile bazı kamu hukuku ile ilgili anlaşmalar ve haberleşmelerdir. Bunlar daha çok özel hukuk alanına giren ve devlet adına yapılmış işlemlerdir. 

Yerel Yönetim Anlayışı 

Yerel yönetim kavramı karmaşık bir kavramdır. Çünkü yerel yönetim kavramı hem yerel otoriteyi ve aynı zamanda yerel yönetim birimini ifade eder. Örneğin belediye başkanı yerel otoriteyi temsil eder. Köy muhtarı da ye­rel otoriteyi temsil eder. Ama belediye ve köy birimi yerel idaredir. Belediye başkanı ve köy muhtarı yerel temsilcidir. Otorite, temsilci olanlar ile yerel idare birimi birbiri ile sıkı iliş­kili olmasına rağmen tam anlamı ile eş anlamlı değildir. 

Yönetsel yerinden yönetim kavramı da tam anlamı ile açık değildir, karmaşık bir kav­ramdır.

Yerel yönetim kavramının açık anlamı bir idarenin kendi işlerinin yönetimini bizzat kendisinin üstlenmesidir. İngilizce'de "Selfgo-vernment" Fransızca'da "Auto Administration" sözcükleri ile ifade edilir. 

Ancak bir yönetim biriminin kendi işle­rini sevk ve idare eden bir yönetim birimi sayı-labilmesi için özerklik ön koşuldur. Bunun için de önce yönetilebilecek kendi işlerinin ol­ması ve bu işleri bizzat bu yönetimin kendisi­nin kendi organlan ile yönetmesi gerekir. Bu organların merkezi yönetimden bağımsız ol­ması, onun tarafından bir denetim yapılmama­sı gerekir. Burada sözünü ettiğimiz yerel iş, yerel otorite ve merkezi idarenin denetimi kavramları yerel yönetim kavramının hukuk­sal analizinin yapılmasında bize yardımcı ola­caktır. Bu değerlendirmeyi yaptıktan sonra yö­netim ile ilgili diğer kavramları açıklamak ko­laylaşacaktır. 

Yerel İdarelerin Uğraşı Alanı 

Yerel idareler yerel işlerle görevli kuru­luşlar olduğuna göre yerel iş kavramının ne olduğunu açıklamakta yarar vardır. Merkezi idareler toplumsal ulusal düzeydeki gereksin­melerin karşılanması amacı ile kurulmuşlardı. Fakat toplumsal ulusal gereksinmeler yanında bazı işler vardır ki yerel düzeydedir. Bunların karşılanmasının da yerel otoriteler tarafından yerine getirilmesi daha yararlıdır. 

Yerel idarelerde yaşayan vatandaşları il­gilendiren bazı işler vardır ki bunların karşı­lanmasında orada yaşayan vatandaşların çıkar birliği vardır. Bu çıkar birliği onlan birbirine bağlayan en önemli nedendir. Bu çıkar birliği aynı zamanda vatandaşların ulusal düzeydeki ihtiyaçlarını yerel düzeydeki ihtiyaçlarından ayırdetmeye de yaramaktadır. Örneğin vatan­daşların PTT hizmetleri ile ilişkileri ulusal dü­zeydeki ihtiyaçlan ile ilgilidir. Bu ihtiyaçlan dolayısıyle yakınlıkları ulusal düzeydedir. 

Buna karşılık içme suyu veya temizlik işleri ile ilgileri yerel düzeydedir. Bu ihtiyaçlar dolayısıyle vatandaşlar birbirleriyle yerel dü­zeyde dayanışma içindedir. İşte bu nedenledir ki vatandaşlar yerel düzeyde örgütlenme ihti­yacını duymaktadırlar. Yerel düzeyde ihtiyaç olarak belirlenen işler, ulusal düzeydeki kamu hizmetlerinden ayırdedilerek yerel düzeyde kamu hizmetleri olarak nitelenen yerel işler, merkezi düzeydeki örgütlerden farklı yerel kuruluşlara verilmektedir. 

Bir hizmetin veya işin yerel hizmet olup olmadığına kim karar verecektir. Esasen bu idarelerin görev ve yetkileri yasalarla belirlen­miştir. O halde genel kural olarak yasalarla yerel idarelere verilen tüm işler yerel iş veya hizmet niteliğindedir. Yerel idare kendi kendi­ne karar veremez. Şimdiye kadar geçerli olan kural budur. Ancak Avrupa Konseyi üye ülke­lerince kabul edilen özerklik şartına göre yeni bir gelişme olmuştur. Şart, başka bir yönetime veya kuruluşa bırakılmayan bir hizmetin yeri­ne getirilmesini yerel idarelerin üstlenebilece­ğini kabul etmiştir. Bu son duruma göre eğer bir yerel idare başka bir yönetime bırakılma­yan bir hizmeti yapmaya karar verirse bu iş yerel iş niteliğinde olacaktır. 

Sonuç olarak diyebiliriz ki yerel işler, yerel idarelere yasalarla verilmiş olan işlerle, yine yasalarla başka bir idareye bırakılmayan ve yerel idarece yapılmasına karar verilen işler yerel işlerdir.

Yerel idarenin başında bulunan kişi ye­rel otoritedir, yerel temsilcidir. Yerinden yöne­tim sisteminin özelliği yerel düzeyde kurul­muş bulunan yerel yönetim idarelerini yöne­ten, başında bulunan kişilerin merkezi idare­nin ajanı değil, yerel temsilci olmasıdır. Yerel temsilci ve yerel idare dışardan veya yukardan yönetilen bir birim veya yönetici değil, tüm hizmetlerini kendi kendine, kendi organları ile yöneten kuruluşlardır. Bunun için yerel idare­nin başında bulunan ve yöneten organların il­gili oldukları yerel idare ile sıkı bağlarının bu­lunması doğaldır. 

Organların yerel yönetim ile sıkı bağla­rının bulunmasının anlamı bu organlann tem­silcilerinin o yöreden olması demektir. İlke olarak yönetici ve üyeler yöre halkından ol­malıdır. 

Kalkınma Anlayışı 

Yerel kalkınma kavramının anlamını çe­şitli nitelikleri ile belirleyebiliriz.

Yerel kalkınma ekonomik, sosyal ve kültürel içerikli olabilir. Yerel kalkınma ilgili yerel yönetim biriminin bulunduğu tüm alanla eşdeğerli olmayabilir. Hatta stütüsü bile deği­şik olabilir. Yerel yönetim biriminin çeşitli alanları veya mahalleleri için farklı kalkınma programları uygulanabilir. 

Yerel kalkınma programının hazırlan­ması ve uygulanması aşamalarına yerel yöne­tim organlarının dışında çeşitli kuruluş veya birimler katılabilir. Örneğin yerel yönetimde çalışan memur ve ücretlilerin katkısı doğal ola­rak vardır. Bunun dışında çeşitli gönüllü kuru­luşlar, ticaret ve sanayi odaları, ziraat odaları, dernekler vb. kuruluşlar hazırlık ve uygulama aşamalarında görev alabilirler.

Yerel kalkınmanın boyutu, yerel zen­ginlikle ilgilidir. Eğer yerel idarenin bulundu­ğu belde, yerel zenginliklere sahip ise, birçok ekonomik teşebbüsler, varlıklı kişiler ve tarım­sal olanaklar bulunuyorsa doğal olarak bu bel­denin yerel kalkınması çok etkin olacaktır. Bu kuruluşlardan elde edilecek çeşitli gelirler ya­nında, onların çeşitli yardım ve katkılanndan da yararlanma olanakları artacaktır. 

Yerel kalkınma politikasının başarısın­da yerel haberleşme, iletişim ve dayanışma olanaklarının sağlanmasının büyük yararı ve etkisi vardır. Bu olanaklar sağlanmadan yerel kalkınma projelerinin başarıya ulaşması güç­tür. Büyüklük Anlayışı Yerel idarelerin sayısal çoğunluğu ve dağınıklık yerine, giderek yerel idarelerin bir­leştirilmesi, sayılarının azaltılması yoluna gidil­mektedir. Bunun için temel ölçüt, hizmetlerin en verimli, etkin yürütülebileceği boyuttur. Bir hizmetin en iyi biçimde yürütülmesi için çözüm bir yerel idare çerçevesinde kalmak değildir. Hizmetin en iyi biçimde yürütülmesi­nin birçok yönleri ve koşulları vardır. Tüm bu yön ve koşullann sağlanabileceği bir yerel yö­netim düşünmek gerekir. Bunun için birçok yerel idareyi birleştirmek gerekebilir.

Birçok ülkeler yukarıda belirtilen yarar­ları sağlamak amacı ile yerel idareleri birleştir­mek, sayılarını azaltma yoluna gitmişlerdir. İs­veç bu alanda reform yaparak 1951 - 1952 yıl­larında 2500 olan yerel idare sayısını 1037'ye indirmiştir. 1969-1974 yıllarında yapılan ikinci bir reform ile bu sayı 284'e indirilmiştir. 2000 nüfustan daha az büyüklükte yerel idare ol­maması ilkesi kabul edilmiştir.

Almanya'da 1965 yıllarında ve 1978'de yapılan reformlarla 24.438 olan yerel idare sa­yısı birleştirilmeler yolu ile 8506'ya indirilmiş­tir. Belçika'da 1971 yılında yapılan reformlarla 2539 olan yerel idare sayısı 589'a indirilmiştir. Ayrıca taban nüfus olarak 5000 nüfus esas alınmıştır. 

Yerel hizmetlerin dengeli, etkili ve ve­rimli bir biçimde yürütülmesi için büyüklükle­rinin belli bir düzeyde bir standart da olması gerektiğine inanılmaktadır. Bunun için nüfu­sun yanında yüzölçümü de ölçüt olarak kulla­nılmaktadır. 

Subsidiarite Anlayışı 

Hizmette halka yakınlık, halka en yakın birimler tarafından yönetilme olarak türkçeye çevrilebilen bu anlayışa göre yerel, bölgesel veya merkezi düzeydeki çeşitli birimlerin stratejik duruma uygun olan bir hizmeti yerine ge örmeleri istenmektedir.