Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik 

Dr. Burhan Özfatura 

Merkezi yönetimler ile yerel yönetimler arasında gelir bölüşümü sistemi, yerel yöne­timlerin mali özerkliğinin temelini oluşturmak­tadır. Hatta yerel yönetimlerin varlıklarının de­vamı merkezi yönetimle yerel yönetimler ara­sındaki gelir bölüşümünü makul, rasyonel ve­ya adil esaslara göre gerçekleşmesine bağlıdır. Yerel Yönetimler (Belediyelerdin gö-revlerini yerine getirebilmelerini doğal olarak hükümlü oldukları hizmetleri gerektirdiği har­camayı yapabilecek mali kaynaklara sahip ol­malarına bağlıdır. Yönetimler arası hizmet bö­lüşümü  zorunlu  olunca,  hizmetlerle orantılı ekonomik kaynakların bölüşümü de aklın ve adaletin bir gereğidir. Ancak hizmetlerle oran­tılı yerel yönetimlere bizzat kendi kaynağını yaratmada tam serbestlik tanımak da uygula­mada mümkün değildir. Çünkü binlerce ma­halli  otoritenin  vergilendirme ve ekonomik kaynak yaratmadaki tam serbestliği, birbirle­rinden farklı uygulamalar yaratacaktır. Bu du-rumda da mali anarşiye yol açacaktır. Fakat görevle ve hizmetle yükümlendirilen yerel yönetimleri (Belediyeleri) ekono-mik kaynak yaratmada tamamen sınırlandırmak, bir yerde yerel yönetimleri fonksiyonel olmaktan çıkarmak demektir. Bu sistem ve şartlarla, yerel yönetim düşünce ve varlığını savunmak da etkili olmayacaktır.

Bizde dahi üniter yapılı devletlerde Be­lediyelerin Mali Bağımsızlığı "Vergi ve ekono­mik kaynakların yönetimler arasında paylaştı­rılması" sisteminde tartışılmaktadır. 

Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında ekonomik kaynakların bölüşümünde uygulamada 5 yöntem vardır. Bunlar yerel yö­netimlere "Sınırsız vergileme yetkisi verilme­si", "Vergi kaynaklarının paylaştırılması", "Mer­kezi idare tarafından toplanan vergilerin bazı­larının toplanmasında pay verilmesi", "Mun­zam kesir ve munzam vergi yoluyla gelir sağ­lama" ve "Merkezi yönetim tarafından topla­nan vergilerden bazılarının yerel yönetimlere devredilmesi"dir. 

İşte bizdeki uygulama olan "Vergi kay-naklannın yönetimler arasında paylaştırılması"nın. olumlu sonuçlarından biridir. Belediye­lere bırakılan bazı vergi kaynaklan belediye­lerde; mali özerkliğe sahip olma olanağı yarat­makla birlikte mahalli sorumluluk duygusu­nun artmasını sağlar. 

Bilindiği gibi Belediyeler beş kanaldan mali kaynağa kavuşturulurlar. Bunlar "Vergiler yolu ile sağlanan gelirler", "Yardım ve bağışlar yolu ile sağlanan gelirler", "Harçlar ve harca­malara katılma paylarından sağlanan gelirler", "Ticari ve sınai işletmecilik yolu ile sağlanan gelirler" ve "Borçlanmalar"dır. 

Tartışılması gereken sınırlan yasalarla belirlenmiş bu gelirlerden harçlar ve harcama­lara katılma paylan ile ticari ve sınai işletmecilikten elde edilen gelirlerin kullanımında özerk yetkilere sahip olmaları gerekir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartinın mali hü­kümleri de bu kapsamda hazırlanmıştır. Buna bağışları da katabiliriz.

21 Kasım 1988 yılında Türkiye Cumhu­riyeti Tüzel Kişiliği'nce imzalanan "Avrupa Ye­rel Yönetimler Özerklik Şartı" Anayasa'nın 127. maddesiyle çatışmamaktadır. 

Özerklik Şartı'nın mali hükümleri ince­lendiğinde üzerinde genel kabul gören yo­rumlar şu noktalarda yoğunlaşmaktadır. 

Belediyelerin ulusal ekonomi çerçeve­sinde hizmetlerini sunmak için özgürce tasar­ruf edebilecekleri öz mali kaynaklara sahip ol­mak hakları vardır. Bu mali kaynaklar Anayasa ve diğer yasalarla Belediyelere tanınan sorum­luluklarla orantılı olmalıdır.

Belediyelerin tasarrufundaki mali kay­nakların bir kısmı mutlaka yerel harç ve vergi­lerden sağlanmalıdır. Belediye bu kaynaklan tasarrufta denetimle smırlanmamalıdır. Bu kaynakların oranı sadece yasalarla belirlenme­lidir.

Belediyelerin düzenlemekle yetkili ola­cakları mali kaynaklardaki oranlar değişken olmalıdır. Mali sıkıntı içinde Belediyelere kay­nak denkleştirme ve aktarma konusunda tam yetki verilmelidir. 

Belediyelere tahsis edilen yardımlar, olabileceği ölçüde özel projelerin finansman­ları dışında tutulmalıdır. Bu tip kaynaklar Be­lediyelerin kendi yetki alanlanndaki hareketle­rini kısıtlayıcı nitelikte olmamalıdır. Belediye­lerin ulusal piyasadan borçlanma hakkı bulun­malıdır.

Artık tüm demokratik ülkelerde merke­zi parlementolar Belediyelerin yerel kaynak­lardan sağlanan vergilere tavan-taban sınırla­masını aşarak ve kaynakları tasarrufta serbest bırakmışlardır. 

Büyükşehirler günümüzde ülkemizin ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel hayatını belirleyen ve geliştiren odaklar haline gelmiş­tir.

Nüfus artışları ve büyük kentlere doğru göçlerle oluşan nüfus oluşumları sonucu Bü-yükşehirlerde nüfus diğer şehirlere nazaran daha fazla artmaktadır. Merkezi İdarenin top­ladığı vergilerden Büyükşehir Belediyelerine ayrılan payın enflasyon düzeyinin altında artı­rılması bu Belediyeleri mali sıkıntı içine düşür­mektedir. Bu nedenle Büyükşehir Belediyele­rinin Devlet Gelirlerinden ayrılan payın art­tırılması gerekmektedir. 

Küçük Belediyelerin özellikle nüfusu 2000'i geçen yerleşim birimlerinin Belediyele­rin kuruluşunda merkezi idareden bu yerle­şim alanlarına kaynak transferi sağlama amacı güdülmektedir. 

Oysa nüfusu 2 milyonu aşan Büyükşehirlerde, ülkenin sanayi, ticaret ve kültürel alanlardaki faaliyetleri yoğunlaşmıştır. Merke­zi İdarenin topladığı vergilerden ayrılan payların da yetersiz gelmesi sonucu Büyükşehir Be­lediyelerinin kendi yetkileri içinde yürüt­tükleri hizmetlerini, mahallinden kendi or­ganlarının kararıyla belirleyip, toplayacakları özgelirlerle karşılamaları yani hiçbir merciye muhtaç olmaksızın kendi hizmetlerini görebi­lecekleri bir düzeye gelmeleri arzulanmakta-dır. 

Türkiye'de yerel yönetimler "Kamu Yö­netimi" içinde merkezi yönetim ile birlikte or­tak, eşit ağırlıklı iş bölümüne dayanan bir yö­netim şekli olarak görülmektedir. Dolayısıyla anayasanın getirdiği "İdari Vesayet" de yanlış anlaşılmakta, sonucunda yerel yönetimlerin yerine geçen bir merkezi yönetim ve "BA­ĞIMLI" yerel yönetim modeli ortaya çıkmak­tadır. 

Görev, yetki, sorumluluk ve kaynak da­ğılımı açısından merkezi yönetimde ve yerel yönetimlerde karmaşık bir idari, mali ve huku­ki yapı yaşanmaktadır. Kamu hizmetinde et­kinlik ve verimlilik kaybolmuş, herşeyin An­kara'dan çözümlenmek istenildiği katı merke­zi bir yapı ortaya çıkmıştır. 

Kamu yönetiminde etkinliğin ve verim­liliğin temel ilkesi, hizmetlerin halka en yakın yönetim birimlerince yerine getirilmesi, yerin­den yönetimin temel ilkesi ise hizmetlerin se­çimle gelen organlar tarafından özerk kuruluş­larca yürütülmesidir.

Yerinden yönetim ilkesi, halkın mahalli müşterek ihtiyaçlarının halk tarafından yerel yöneticiler tarafından ağırlıklı olarak yerel kaynaklarla karşılanmasıdır. 

Hizmet üretiminde etkinliğin sağlan­ması ve rasyonel kaynak kullanımı amacıyla, mahalli hizmetlerin yerinden karşılanması esası Türkiye'de birinci beş yıllık kalkınma pla­nından başlayarak altıncı beş yıllık kalkınma planında dahil tüm planlı kalkınma dönemle­rinde benimsenmiş ve bu esasa ilişkin bütün öneri ve paketler hükümet programalarında yer almıştır. 

Hatta merkezi ve mahalli idareler ara­sında görev, yetki, sorumluluk ve kaynak pay­laşımına ilişkin ÇERÇEVE YASA hazırlanması çalışmalarına altıncı beş yıllık kalkınma pla­nında başlanılması ilke olarak benimsenmiş ancak bugün geldiğimiz noktada ise aşırı mer­kezileşme ve işlevlerini tam olarak yerine geti­remeyen kısmen merkezi idarenin güdümün­de "BAĞIMLI" bir yerel idare anlayışı devlet yönetiminin bütün kademelerinde benimsen­miştir.

Bugün ülkemizde kamu harcamalarının % 12'si yerel yönetimler tarafından yapılmak­ta, geri kalan ise merkezi yönetimce üstlenil­miştir. Mahalli İdarelere kendi mevzuatı ile verilen görevler zamanla merkez tarafından yü­rütülmeye başlanılmış, böylece hantal bir mer­kezi yapı ortaya çıkmıştır. 

Kentlerimiz gittikçe büyüyerek sorunlar yumağı haline gelirken bugünkü belediye ya­pılan içinde bu sorunların çözülmesi mümkün bulunmamaktadır. 

Türkiye'de kamu yönetiminin hem mer­kezde hem de yerinde yeniden yapılanması zorunludur. Bu yapılanmada merkezi idarece yapılmasında ulusal birlik ve bütünlük bakı­mından yarar bulunan Adalet, Milli Savunma, Genel Güvenlik ve Dış Politika hizmetleri dı­şında kalan yerel nitelikteki tüm hizmetler ma­halli idarelere bırakılmalıdır. Bunun yanında Kamu reformu ile yerel yönetimlerin özerk, kaynak ve yetkileri açısından güçlü kuruluşlar haline getirilmesi de zorunluluktur. Yerel yö­netimler ile ilgili yasalar, mevzuat durumla­rında oluğu gibi birbirinden kopuk, ayrı ayn yasalar şeklinde değil, planlama ve kaynak  kullanımında uyumlu ve eşgüdümlü çalışan şekilde yeniden düzenlenmelidir. Yerel yöne- timler içinde bilhassa Belediyelere, idari, Mali, Hukuki yapılanma içinde en kısa zamanda özerkliğe kavuşturularak, sektörel olarak görev, yetki ve sorumluluklarla birlikte kayna aktarımı da sağlanmalıdır. 

Özerklik denince idari, hukuki ve mal özerklik birlikte düşünülmelidir. Gücünü ya sal düzenlemeden yani hukuki özerklikten al­mayan bir mali özerklik düşünülemez. Bu ne­denle vakit geçirilmeden devlet olarak imzala­yıp kabul ettiğimiz Avrupa Yerel Yönetimleri Özerklik hükümleri şartı çerçevesinde Beledi­yelerin hukuki yapısının merkezi idare ile iliş­kilerini aşağıda belirteceğimiz ilkeler ışığında düzenlenmesi gerektiğine inanıyoruz. 

1. Paris anlaşması Avrupa şartının 4. mad­desi gereğince merkezi  idare ve  yerel yö­netimler birlikte hareket ederek kararlar alın­malı ve bu birliktelikle oluşacak komisyonlar­la (Merkezi İdare + Yerel Yönetimler) hayata geçirilmeli, böylelikle yerel yönetimlerde de Avrupa ile entegrasyon sağlanmalıdır. Buna göre hukuki düzenlemelerin biran önce ya­pılması gerekmektedir.

2. Belediyelerin seçimle gelen karar organ­larının kararları üzerinde merkezi idarenin ve­sayet yetkisi kaldırılmalı, bu kararların yerin-deliğinin denetimi seçmenlere, hukukiliğinin denetimi yargı organlanna bırakılmalıdır.

3. Belediye personelinin adedi, nitelikle­ri ve personele uygulanacak ücret politikalan-   I nın belirlenmesi tamamen belediyenin karar organlanna bırakılmalıdır.

4. Belediye harcamalannın hukukilik de­netimini sağlamak üzere, Mahalli İdareler Sa-yıştayı kurulmalı, İçişleri Bakanlığı'nın eski harcamalar üzerinde, bugün de Sayıştay'ın gö­rev alanına giren hukukilik denetimi bu orga­na bırakılmalıdır.

5. Belediye Başkanı'nın görevden uzaklaş­tırılması yetkisi İçişleri Bakanlığı'ndan alın­malı, bir tedbir kararı niteliğinde ve acele ka­rar vermeyi sağlayacak bir düzenleme ile bu tasarruf yargı organına bırakılmalı, bu konuda gerekli anayasa değişikliğine gidilmelidir.

6. Merkezi İdare makro hedefleri belirle­meli, savunma, iç güvenlik, adalet, dış politika ve makro hedefler dışında halka doğrudan giden hizmetlerin yürütümünün yerel yöne­timlere bırakılması yönetim politikasının teme­li olmalıdır.

7. Belediyeler parasal açıdan merkezi yönetime bağımlılıktan kurtanlmalıdır.

Görüldüğü üzere evvelemirde özerklik bir bütün olarak alınmalı yukarıda arz edilen yasal düzenlemeler yapılmalıdır. 

Yasal düzenlemelerin ikmali ile mali özerklik gücünü yasadan alacaktır. Anayasa­mızın 127. maddesi hükmü çerçevesinde Bele­diyelere görevleri ile orantılı gelir kaynaklan-nın sağlanması ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartının 9- maddesinde yer alan ilke­lerin karşılanması amacı ile 

1.  Belediyeler özerk bir mahalli yapıya kavuşturulmalı, bu doğrultuda, Belediye Gelir­leri Kanunu tümüyle yeniden ele alınarak be­lediye vergi, harç ve harcamalara katılma pay­larının kapsam, oran ve miktarlarının tespitin­de belediyelere, Kanun'da rasyonel olarak be­lirlenecek sınırlar içinde daha etkin yetkiler verilmelidir.

2.  Gerek genel bütçe vergi gelirlerinden ve gerekse İller Bankası'nda dağıtılan paylann oranı yükseltilmeli nüfus oranı tek kıstas ol­maktan çıkarılmalı, nüfus kriterlerinde statik nüfus yerine beldelerin nüfus hareketlilikleri de gözönüne alınmalı, paylaşmada temel et­ken olarak beldelerin mevcut toplumsal, eko­nomik, kültürel ve çevresel yapılannın doğur­duğu yerel Kamu hizmeti ihtiyaçlarının kapsa­mı, yönü ve öncelikleri dikkate alınmalıdır.

3.  İller Bankası yönetiminde yerel yö­netimler söz sahibi olmalıdırlar.

4. Merkezi idare tarafından toplanan an­cak daha çok yerel ihtiyaçların giderilmesine yönelik Kamu hizmeti gelirleri belediyelere bı­rakılmalı veya pay verilmelidir.

5. Merkezi idare tarafından yerine getiri­len ancak çağdaş tanımda yerel hizmet olarak nitelenen, örneğin trafik tescil ve denetleme gibi hizmetler belediyelere devredilmeli, bu hizmetlere yönelik vergi ve harç gelirleri ile para cezaları belediyelere bırakılmalıdır.

6.  Belediye hizmetlerinden doğan Kat­ma Değer Vergisi, belediyelere bırakılmalıdır.

7.   Belediye hizmetleri nedeni oluşan kentsel gayrimenkul rantları vergilendirilmen ve belediyelere bırakılmalıdır.

8.  Rasyonel bir mali yönetim için bele­diyelerin bütçe ve muhasabe yöntem ve tek­nikleri, belediyelerin bünyesel farklılıkları da gözönünde bulundurularak çağdaş biçimde yeniden düzenlenmelidir.

9. İhale mevzuatı açıklık, tasarruf ve ba­sitlik sağlayacak şekilde yeniden düzenlen­melidir.

10.  Belediyelerin bütçeleri, bütçe uygu-lamalan ile ilgilisinin isteğine bağlı olarak ifa ettikleri hizmetlere ilişkin ücret tarifeleri üze­rindeki idari vesayet kaldırılmalıdır.

11.  Belediyelerin harcamaları üzerinde­ki merkezi idare denetimi; yerini, sadece bu amaçla kurulacak, yargı yetki ve bağımsızlı­ğına sahip yerel yönetimler sayıştayına bira-   297 kılmalıdır.

12.  Belediye vergi ve harçları mücavir alanlarda da istisnasız uygulanabilmeli, bun­lardan başka kurumlara herhangi bir pay ve­rilmemelidir.

13.  Beyana bağlı belediye vergilerinde beyan dönemi içinde her bir tahakkuk devre­sinde enflasyon oranlarında uygun biçimde tarha esas beyan bazlan arttırabilmelidir.

14.  2464 sayılı Belediye gelirleri kanu­nu 102. maddesi ile belirlenerek kısıtlanan yetki yani 213- sayılı Vergi Usul Kanunu'nda belirtilen vergi inceleme yetkisinin belediyele­re tanınarak böylece uygulamadaki vergi kay­bının önlenmesiyle gerçek mali özerklik sağ­lanmalıdır.

15.  2464 sayılı belediye gelirleri kanu­nunun 336 a maddesine göre bu kanunda en az en çok miktarları gösterilen yazılı vergi ve harçların tarifelerini Belediye Grupları itibarıyla tayin ve tesbit eden Bakanlar Kurulu yetki

sinin Belediye Meclislerine verilmesi sağlanmalıdır.

16. Belediyelerin mali Özerkliğinin te­melinde; öz kaynaklan ile özerk bütçelerini yapabilmeleri ve vergi koyma, toplama yetki­sinin belediyelerde olması Belediye Gelirleri Yasasında yer alan ve bunlara bağlı tarifelerin zaman içinde değer yitirmesinin önlenmesi için Belediye Meclislerine tarife yetkisi tanın­malı, yasa ile belirlenecek ölçü ve alanlarda vergi, resim harç, katılma payı ihdası yönünde yetkili kılınmalıdır.

17.  Maliye, Kültür, Turizm ve Çevre Ba-kanlıklannın bütçelerinde yer alan ödenekle­rin belediyeye yardım şeklinde kullanımından vazgeçilmelidir ve ödeneklerin tamamının Ma­liye Bakanlığı'nın bütçesinde toplanması ve belediyelere kesintisiz aktarımı sağlanmalıdır.

18.   Devlet gelirlerinden 2380 ve 3030 sayılı yasalarla belediyelere ayrılan payların oranları katsayıya bağlanarak arttırılmalı ve bu paylar üzerinde yapılan kesintilere (Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu gibi) son verilmelidir.

19. Belediye bütçesi üzerindeki merkezi idarenin bu bütçeyi tasdik edip etmeme şek­lindeki yetkisi kaldırılmalı, Yerel Yönetimler bir başka makamın tekeline bırakılmamalı ve­ya yerel yönetimler yetki alanının özellikle dı­şında tutulmamış bulunan her alanda insiyatif kullanma konusunda genel bir hakka sahip ol­malıdır.

20.  2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanu­nundaki vergi ve harçlardaki istisna ve muafi­yetler en az ölçüye getirilmelidir.

21. Yerel Yönetimlerce hizmet maliyeti­ni, program bütçeyi ve gerçek mali denetimi esas alan bir mali yönetim sistemi geliştirilme­li, yerel yönetimlerde gece gündüz , yaz kış ve bu gibi geçici nüfus hareketlerinden dolayı ar­tan yerel hizmet ihtiyacının giderilmesi için gerekli kaynak tahsisi sağlanmalı, mali yönden daha zayıf yerel yönetimlerin özerkliği bir ma­li tevzin (eşitleme) sistemi ile güçlendirilmeli­dir.

22.   İkinci konutlara verilen hizmetler, turizm faaliyetlerine belediyelerin katkısı, göç hareketleri ile hemşehri olmanın maliyetlerini etkileyen konularda Belediye Meclisleri "Hemşehrilik Vergisi" koyma yetkisine sahip olmalıdır.

23.  Belediyelerin Kamu hizmet yatırım­larındaki % 15'e varan KDV, bu kurumların merkezi idareye yapacakları diğer ödemeler­den mahsup edilmelidir. 

Sonuç 

Yukarıda arz etmeye çalıştığımız husus­lar ÖZERK BELEDİYE kavramının içinde mü-taala edilebilecek konulardır.

ÖZERK BELEDİYE'nin hukuki, idari ya­pısı da özerk olduktan sonra mali yapısının özerkliğinden bahsedilebilir. Bu unsurlar bir­birinden aynlmaz, biri diğerine tercih edile­meyen ayrılmaz parçalardır. Gücünü Anayasa değişikliğinden alan çerçeve yasası ile kendisi ile bağlantılı 133 yasa ile irtibatını koparabilen ve gerçekten merkezi idareden insiyatifi alabi­len, Yerel Yönetimler Belediyeden bir başka makamın tekeline bırakılmamalı, Yerel yöne­timin yetki alanının özellikle dışında tutulma­mış bulunan her alanda insiyatif kullanma ko­nusunda genel bir hakka sahip olmalıdır. 

Unutulmamalıdır ki, Yerel Yönetimlere her yeni sorumluluk devri o sorumluluğu yeri­ne getirebilmesi için gerekli öncelikle Hukuki Düzenleme buna uygun İdari Yapılanma ve mali özerkliğin bu surette gerçekleştirilmesi elzemdir.

Bu hukuki, idari, mali özerkliği haiz Özerk Belediye demokrasinin de gelişmesine katkı sağlayacaktır.