Yönetimi Geliştirme ve Reform, Yapılabilirlik Sorunlar ve Sınırlar 

Dr. Aytekin Yılmaz

 1- Siyasal Sistem ve Hizmet Sunumu 

Siyasal sistemlerin varlıklarını sürdüre­bilmek için bazı fonksiyonları yerine getirmesi gereği Platon'dan itibaren değişik şekillerde ifade edilmiştir. Günümüz siyaset bilim litera­türünde de, siyasal sıstemlerce belirli görevle­rin gerçekleştirilmesi gereği belirtilmekte, bu görevlerden bir yada bir kaçının yeterli düzey­de gerçekleştirilemediği durumlarda sistemde kriz yaşanabileceği ifade edilmektedir. Şüphe­siz kriz, sisteminin elemanları, yetenekleri, ya­pısı ve işleyişine bağlı olduğu gibi çevresine de bağlı bulunmaktadır. 

Siyaset bilimci David Easton'un sistem analizi çerçevesinde konuyu ele aldığımızda soaınu şu şekilde ifade edebiliriz. Siyasal sis­tem ve yönetim, toplum tarafından kendisine yönelen talepleri sağladığı desteklerin de yar­dımıyla çözmek zorundadır. Sistemin çözüm yeteneği ise sağlayabildiği veya kontrol ede- bildiği kaynak miktarıyla bağlantılı olacaktır.  

Çözümlenemeyen talepler belirli bir yoğunlu- ğa eriştiğinde siyasal sistemin istikran tehlike­ye düşecek, varlığını sürdürmesi zorlaşacaktır. Diğer taraftan, siyasal sistemin talepleri cevaplama yeteneği toplumsal hayatı düzenleyebil­me yeteneğinin de bir göstergesi olacaktır. 

2- Yönetimin Geliştirilmesi ve Kavram Karmaşası 

Bugün hukuki planda kabul edilen ay­rımdan yola çıkarak siyasi sistem ve çevre et­kileşimini şu şekilde ortaya koyabiliriz. Siyasal sistemi çevre ile etkileşimini siyasi organlar ile yürütme ve yargı organları çerçevesinde sağ­lamakta, ancak bu etkileşimin en belirgin ve sürekli olduğu alan yürütme ve yönetim alanı olarak ortaya çıkmaktadır. Bu çerçeveden ol­mak üzere, geniş anlamda Yönetim reformu ile her üç alanda yapıyan değişiklikler kapsa­ma dahil edilirken dar anlamda sadece yürüt­me ve idare anlamında yapılan değişiklikler kastedilmektedir. Uygulamada da yargı refor­mu - adalet reformu gibi hukuki nitelemeye paralel adlandirmalar ortaya çıkmaktadır. 

Bunun dışında bir başka belirsizlik de yönetimdeki değişikliğin boyutu ve düzeyi ile ilgili bulunmaktadır. Bazılarınca yönetimin ge­liştirilmesi kavramı, yönetimin küçük çaplı de­ğişiklik ve ayarlamalarla hizmete daha uygun hale getirilmesi için dar anlamda kullanılmak­ta, geniş çaplı düzenlemeler için "yönetimin yeniden düzenlenmesi" (reform) kavramına başvurulmaktadır. Aynı süreç, mikro-makro yönetsel reform olarak da ele alınmaktadır. Yönetimi geliştirme kavramı, 1956 yılında Madrid'de toplanan 10. Uluslararası Yönetim Bilimleri Kongresi raporunda ise, hükümet yapısındaki temel düzenlemelerden bir ba­kanlık ya da kurumun çalışma yöntemlerinde yapılabilecek küçük çaplı değişikliklere ka­dar, yürütme mekanizmasında yer alabilecek tüm iyileştirmeleri içerecek şekilde tanımlan­mış bulunmaktadır. 

Bunun dışında ortaya çıkan bir başka sorun ise siyasal sistemdeki her türlü deği­şikliğin idari reform olarak ele alınıp alınama­yacağı sorunudur. Örneğin Sovyetler Birliği'n-de ve Doğu Avrupa Ülkelerinde meydana ge­len ve siyasal sistemin yapısı ile rejimi değiştiren dönüşümler nasıl nitelenecektir? Siya­sal sistemde kırılma ile gerçekleşen ve rejim değişikliğine yol açan gelişmeler reform sayı­lacak mıdır? Sayılamayacaksa ayrımın kriterleri neler olacaktır? 

Yukarıda yönetimin çevre ile birlikte ele alınması gerektiği belirtilmişti. Bu gerekli­lik yönetimin çevreye hizmet sunması yanında çevreden aldığı girdilerle çalışması, ve çıktıla­rın çevre üzerinde etkili olmasından kaynak­lanmaktadır. Yönetimi etkileyen çevre faktör­ler de ağırlıklarına göre toplumsal - işlevsel veya genel - faaliyet çevresi olarak ele alın­maktadır. Bu faktörle hem yönetim sistemi üzerinde etkide bulunarak yönetimin yapısını, işleyişini ye eksikliklerini ortaya sermekte, hem de geliştirme ihtiyacı ile şeklini etkile­mektedir. Bu çerçevede en genel anlamda ge­lişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkelerde yö­netim yapılan ile yönetimi geliştirme ihtiyacı ile sonuçlarının farklı olması doğal sayıla­caktır. 

3- Yönetimin Geliştirilmesi İhtiyacı 

Yönetim süreci dinamik bir süreç olup, yönetim sürekli ve devamlı olarak değişmek ve gelişmek zorundadır. Çevredeki değişik­likler yönetimin değiştirilmesini zorunlu kıl­dığı gibi, örgütün amaçlarının değişmesi yeni teknolojilerin ithali ve yönetimde kullanılan araç, gereç ve öteki kaynakların değişmesi de yönetimin değişmesi ve geliştirilmesini gerekli kılmaktadır. Bundan daha önemlisi yönetim ve örgütler belirli ihtiyaçlara cevap vermek, belirli amaç ve programları gerçekleştirmek için kurulduğundan, yönetimin daha iyi kamu hizmeti sunabilmek için devamlı olarak kendi kendini kontrol ederek geliştirmesi gerekmek­tedir. 

Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, yönetimin geliştirilmesi sürekli bir nitelik taşı­makta ve konu dikkatli bir şekilde ele alın­maktadır. Gelişmiş ülkelerde, daha iyi kamu hizmeti sunabilmek ve çevredeki değişiklik­lere uymak için yönetimin dinamik bir şekilde devamlı suretle değişip geliştirilmesi gerekirken, azgelişmiş ülkelerde kalkınma ihtiyacının da baskısıyla yönetimin geliştirilmesi ihtiyacı çok daha önemli ve merkezi bir yer işgal et­mektedir. Aynca, devletin yüklendiği görevle­rin artması ile sosyal, kültürel ve teknik yapı­daki gelişmeler de yönetimin geliştirilmesini gerektirmektedir. 

Gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerde yöne timin geliştirilmesini gerektiren sebepleri; 

1-  Hizmetlerin hacim yönünden büyü­mesi ve çeşit olarak artması,

2-  Problemlerde meydana gelen deği­şikliklerin örgüt yapısı ve sorumluluklarında da değişiklik yapılmasını gerektirmesi,

3- Yeni teknoloji, donatım ve bilgilerin yönetime uygulanması sonucu örgüt yapısı, personel durumu ile araç ve gereçlerde deği­şiklik gerekmesi,

4-  Yönetsel hizmet gören personelde aranan niteliklerin değişmesi ve genellikle art­ması,

5-  Geleneksel görevlinin kanun metin­lerine sıkı sıkıya bağlı kalmaya dayanan, aşırı derecede şekilci uygulamalarının ve yönetim­de dürüstlük sağlamak için konulan aşın kont­rollerin zamanla yönetimi işlemez hale getir­mesi ve bunun yerine hizmetlerin yerine geti­rilmesini teşvik edici ve hızını artırıcı bir zihni­yetin oluşturulması,

şeklinde sıralamak mümkündür. 

4- Gelişmekte Olan Ülkelerde 

Yönetimin Geliştirilmesi 

Gelişmekte olan ülkelerde yönetimin geliştirilmesi ihtiyacı yukarıda belirtilen bu ge­nel özellikler yanında ayrıca, kalkınma sağ­lanması, yeni teknolojilerin ithali ve uygulan­ması gelişmiş ülkelerdeki metodların takip edilmesi gibi bir dizi başka faktörler nedeniyle de gündeme gelmektedir. 

Gelişmekte olan ülkelerde toplumun en temel hedefi ekonomik az gelişmişlikten kurtulmak olarak belirmekte, tanma dayalı geleneksel bir toplumdan sanayileşmiş bir top­lum haline geçiş hedeflenmektedir., Diğer bir deyişle, az gelişmiş ülkelerin temel amaçları, sanayileşmiş, ekonomik bakımdan gelişmiş bir toplum olmak şeklinde ortaya çıkmaktadır. 

Ekonomik az gelişmişlikten kurtulma çabası içindeki az gelişmiş ülkeler, çok geç­meden bunun için iyi işleyen bir yönetim me­kanizması kurmak gerektiğini, sadece ekono­mik bakımdan geri kalmadıklarını, yönetsel bir az gelişmişlik içinde de bulunduklarını gördüler. Az gelişmiş ülkeler, gelişmiş ülke­lerin sadece, üretim sistemleri, teknolojileri ve bilgi birikimlerinin alınmasıyle ekonomik az gelişmişlikten kurtulamayacaklarını, bu tekno­loji, üretim sistemi ve bilgi birikiminin bunlara denk düşen bir yönetim sistemini de gerektir­diğini anladılar. Webervari bir üslupla ifade edecek olursak, sanayi toplumu özelliklerine uygun bir yönetim mekanizması veya bürok­rasi ihtiyacı belirdi. Az gelişmiş ülkelerin yal­nız ekonomik az gelişmişlik içinde olmadık-lan, buna tekabül eden ve destekleyen yönet­sel bir az gelişmişlik içinde de bulunduklan görüldü. Bu ülkeler gelişmiş ülkelerin yönetim sistemlerini de ithal etmek durumuyla karşı karşıya kaldılar. 

Az gelişmiş ülkeler açısından durum ge­lişmiş bir ülke bürokrasisinin temel özellik ve yapısının basit bir şekilde ithal edilmesi olayı değildi. Her şeyden önce ekonomik gelişme sadece sermaye birikimi ve teknolojik değiş­me gibi maddi ve teknik faktörlerle belirlen­memekte, hükümetin rolü ile sosyal ve kültü­rel faktörler de önem kazanmaktaydı. Ayrıca, sosyal ve kültürel yapının da ithal edilen bu yönetim sisteminin işlemesine uygun düşmesi, diğer taraftan ithal edilen yönetsel yapının ül­ke şartlarına uygun hale getirilmesi gerekmek­teydi. Yönetimin örnek alındığı sanayileşmiş ülkelerde ekonomik kalkınma büyük ölçüde orta sınıflar tarafından gerçekleştirilip, yöne­tim toplumun bu özelliğine göre şekillenirken  az gelişmiş ülkelerde kalkınmayı sağlayacak   orta sınıf yeterince gelişmediğinden ekonomik kalkınmayı sağlamak görevide büyük ölçüde  bürokrasi tarafından üstlenilmekte ve bürokra­sinin faaliyet alanı genişlemekteydi. 

Yine az gelişmiş ülkelerde bürokrasi­lerin gelişmeleri çok değişik şekillerde olmuş, bürokrasinin her bir kısmı birbirinden farklı şartlar altında, farklı ihtiyaç ve baskılara cevap olarak ortaya çıkmıştır. Bunun sonucu olarak yönetsel birimler arasında koordinasyon sağ­lanması, iş ve görev çatışmaları ile işlerde tek­rarların önlenmesi gerekmiştir. Bu örgütsel so­runlara, hizmeti görebilecek düzeyde ıyı ye­tişmiş uzman personelin bulunmaması ile aşırı merkeziyetçi uygulamaların eklenmesi sonu­cu yönetimin geliştirilmesi acil ve önemli bir sorun haline gelmiştir. 

Az gelişmiş ülkelerin yönetsel az geliş­mişlikten kurtulma çabalarında karşılaştıkları gelişmiş ülkelerden farklı bir durum da şudur. Az gelişmiş ülkelerde ithal bürokratik yapı ge­leneksel bürokratik cihazın yapısında köklü bir değişiklik, personelin yeteneklerinde ve zihniyetlerinde ihtilal sayılacak bir zihniyet değişikliği gerektirmektedir. Gelişmiş sanayi ülkelerinin hiç birinde kısa sürede bu denli değişiklik olmamıştır. Az gelişmiş ülkeler uzun bir süreç içinde oluşan bu olguları so­nuçları itibariyle bir çırpıda almak istemekte, bu da çoğu kez mümkün olmamaktadır. 

Az gelişmiş ülkelerde yönetimi geliş-, tirme çabalarını zorlaştıran bir engelde yö­netimin çoğu kez daha iyi hizmet götürmenin ötesinde modernleştirme gibi pek çok anlam­ları içermekte olması, bunun da yönetim üze­rinde olumsuz etkiler yapmasıdır.  

Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde yönetimin özelliklerine ilişkin literatüre baktı­ğımızda da farklı özelliklere vurgu yapıldığı görülmektedir. Amıtai Etzioni gelişmekte olan ülkelerde börokrasinin ithal özelliğine dikkat­leri çekerek, gelişmiş ve az gelişmiş ülkelerde aynı bürokratik yapıların olabileceğini,ancak, az gelişmiş ülkelerde bu yapıları etkin bir şe­kilde yürütebilecek kapasitede yetenekli ve bilgili personelin bulunmayabileceğini, bunun yanında az gelişmiş. ülkelerde bürokrasinin bilgi ve kültür bakımından bu yapının işleyi­şine koşut özellikler geliştiremediğini belirt­mektedir. Fred Riggs'de, teknolojinin yayıl­masıyla oluşan bu gelişmenin, toplumda yapısal - işlevsel farklılaşma yarattığını, toplumları, tüm görevlerin tek bir yapıda görüldüğü ve her görevin ayrı yapılarda görüldüğü gelişme­sine göre sınıflandırabileceğimizi, bu açıdan yapısal farklılaşmanın bir gelişmişlik ölçeği ol­duğunu belirtmektedir. Morstein Marx da esas itibariyle modern geleneksel bürokrasi aynmı yaparak,  teknolojik gelişmeyle birlikte statü elit yerine belli bu uzmanlık düzeyine ulaşan işlevsel elit türünün ortaya çıktığına işaret et­mektedir. Artık genel bilgi yerine uzmanlık . önem kazanmakta, personelin niteliği dikkat çekmektedir. Weber de, toplumsal yapı ve inanç özellikleriyle bürokrasi özellikleri ara­sında birbirine denk düşen bir ilişki olduğunu belirtmiştir. Weber'in yasallığa fazla önem ver­diği ve ussallığın gözden kaçtığı değerlendi­rilerek daha ziyade gelişmiş ülkelere özgü bir "ussal üretken" bürokrasi tipinin ortaya çıktığı belirtilmektedir. 

Bu açılardan bakıldığında gelişmekte olan ülkelerin gelişmiş ülke bürokrasilerini en azından tercümeye tabi tutarak ithal ettikleri, ancak, bürokrasinin gelişmiş ülkelerdeki fonk-siyonlan göremediği, işlevsel veya ussal üret­ken görevli türünün ortaya çıkamadığı, daha -ziyade statü eliti veya yasal niteliği ağır basan' elit türünün hakim olduğu söylenebilir. 

5- Türkiye'de Yönetimin Geliştirilmesi Çabaları 

Türkiyenin son dört asırlık tarihi bir ara­yışın tarihidir. Yönetimin geliştirilmesi ve geri kalmışlıktan kurtulma Osmanlı'da "ıslahat" ola­rak ele alınırken, Cumhuriyetçi paradigma so­runu "yenileşme" olarak adlandırmış ve politik bir içeriğe kavuşturmuştur. Genelde reform, ya ülkenin sosyo ekonomik yapısındaki değiş-meler'den, ya da dış dünya ile kurulan etkile­şimlerden kaynaklanmaktadır. Türkiye'de ise dış gelişmeler genellikle daha etkili olmuştur. Aynı tür gelişme ve dış etkiler bugün Sovyet sistemini de değişmeye zorlamıştır. Genel ola­rak gelişme sürecine geç giren ülkelerde dış etkinin önemi iç etkiden daha fazla olmak­tadır. 

Türkiye'de 2. Dünya Savaşı sonrası ve 1960 sonrası ile 1980 sonrası dönemde yöne­tim geliştirilmesi yönünde ciddi çabalar ortaya çıkmıştır. Ancak bu çalışmalar esas itibariyle, örgüt ve usullerde değişiklik ile teknik düzen­leme düzeyinde ele alınmış, özel ve genel dü­zeydeki yönetimi geliştirme çabaları beklenen sonucu vermemiştir. Yapılan her değişiklik ile örgüt ve personel sayısı biraz daha genişle­miş, yeni teşkilat ve usullere rağmen personel davranışı değişmediğinden kişisel idare büyük ölçüde  sürmüştür.  Türkiye'de  görev  yapan Ross bu hususla ilgili olarak, Türk yöneticisi­nin danışma birimlerinden yeterince yararla­namadığını, teknik bilgi yetersizliği içinde bu­lunmakla birlikte herşeyi bilir rolüne büriin-düğünü ve yabancı bir danışmanla karşılaştı­ğında onu soru bombardımanına tuttuğunu ve herşeyi öğrenmek istediğini belirtmektedir. 

Şüphesiz Türkiye genel itibariyle az ge­lişmiş ülkelerin bürokrasi özelliklerine sahip bulunmaktadır. Varolan sorunlar, bürokrasi geleneği ve toplumun kültüründen kaynak­landığı gibi Üniversitelerin durumu gibi çevre özelliklerinden de kaynaklanmaktadır. Bunun yanında yönetimi geliştirme çabalan genel ve soyut düzeyde ele alınrnakta, teknik bilgi ye­tersizliği ve diğer faktörlerden dolayı konu plan, program ve alt program düzeyinde ye­terli şekilde ortaya konulmadığından uygulan­ması mümkün olamamaktadır. Diğer bir ifa­deyle, ideal olan ortaya konulmakta, ancak kı­sa dönemde enaz maliyetle ne yapılması ge­rektiği belirtilmemektedir. Yine genelde ideali yakalamak hedeflendiğinden varolan yapının günlük pratiklerle düzeltilmesi ve daha iyi hiz­met sunması ihmal edilmekte veya yapı içinde bu mümkün olmamaktadır.

6- Yönetimi Geliştirme Araçlar ve Alanlar ile Sınırlılıkları 

Yönetimin geliştirilmesinde kullanılabi­lecek değişkenleri; 

a- İnsanlar,

b- Araç, para, tesis, gibi maddi imkan­lar,

c- Yönetimde kullanılan yöntemler ve teknikler,

d- Örgütsel yapı ve görevler,

olarak belirtebiliriz. 

Yönetim geliştirilmek istendiğinde, her-şeyden önce, buna uygun bir personel kadro­suna ihtiyaç duyulmakta, nitelikli personelin dışardan bulunması ve/veya hizmet içinde ye­tiştirilmesi gerekmektedir. Yönetim faaliyetle­rinin bir başka unsuru olarak para, araç, gereç gibi maddi imkanların bulunması gerekmekte, yönetim bu imkanları sağlamakta zorlanmak­tadır. Yönetimde kullanılan yöntem ve teknik­ler yukarıda belirttiğimiz iki değişkene göre daha kolay değiştirilebilmekte, ancak bu deği­şikliğin yapılması da bir ölçüde nitelikli perso­nel ve yeterli kaynak bulunmasına bağlı ol­maktadır. En kolay değişiklik örgütsel yapı ve görevler üzerinde sağlanabildiğinden az geliş­miş ülkelerde en çok başvurulan değişiklik tü­rü bu olmaktadır. 

Yine yönetimin geliştirilmesi denildi­ğinde yönetimin tüm yönleri ile değiştirilmesi kastedilmemekte, eksiklik bulunan boyutları­nın geliştirilmesinden bahsedilmektedir. Ger­çekten yönetimin geliştirilmesi alanları çeşitli olup, her ülke ve kurumun içinde bulunduğu şartlara göre değişmekte, ihtiyaca göre bu alanlardan biri veya hepsi üzerinde değişiklik yapılmaktadır. Ayrıca ülkenin siyasal yapısı ve kararları da yönetim üzerinde etkili olabilmektedir. Yönetim geliştirilmesine konu olan alan­lar, 

1- Örgütlenme düzeninin geliştirilmesi,

2- Çalışma metodlannın geliştirilmesi,

3- Personel sisteminin geliştirilmesi,

4- Maddi vasıtaların geliştirilmesi,

5- Mevzuatın geliştirilmesi, 

olarak belirtilebilir. 

Yönetimin geliştirilmesi değişik ülke­lerde farklı boyutlarda ortaya çıkabilir. Yöne­tim yapı ve işleyişi, ülkenin içinde bulunduğu genel koşullar, bürokrasinin ve toplumun ge­nel özellikleri ve ülkenin gelişmişlik duru­mundan etkileneceği gibi siyasal sürecin de aynlmaz bir parçasıdır. Bu noktada örgüt ku­ramı ve yönetimi geliştirme şekli bir siyasal strateji sorunu olarak ortaya çıkmakta, Dahi ve Lindbolm'un ifade ettikleri gibi, bir pazarlık sorunu olabilmektedir. Bu nedenle, yönetimin geliştirilmesi klasik kamu yöneticilerinin be­lirttikleri gibi ideale ulaşma çizgisinde gelişe-meyebilmektedir. 

Bunun ötesinde yönetimin geliştirilme­sinde karşılaşılan sorunların en önemlilelerin-den biri de önceki yapının direnmesiyle kısa sürede değişmeyecek unsurların varlığıdır. Bu çerçevede Almond, nitelikli personelin de­ğişikliklere daha kolay ayak uydurduğu ve olumlu baktığı hususuna işaret etmektedir.