|
Kamu GİDERLERİ (DEVLET GİDERLERİ) VE
SINIFLANDIRILMASI
Kamu giderleri kısaca, "kamu
hizmeti için yapılan giderdir" şeklinde
tanımlanabilir. Ancak sosyal bilimler
alanındaki çeşitli olayların, varlıkların
veya kurumların tanımlanmasında en sağlıklı
yol, bu gibi olay veya varlıkları
karakterize eden özelliklen göstermek;
bunları bir sınıflandırma esası içinde ele
alıp incelemek ve ortaya koymaktır.
Kamu gideri kamusal bir olaydır. Kamusal
olaylar ise, daha önceki bölümde geniş
olarak açıklandığı üzere, sosyal ve ekonomik
olayların içinde yer alan. bu nedenle zaman
ve yer faktörleri içinde devamlı değişme
gösteren olaylar niteliğindedir.
Toplumların
değişme ve gelişme sürecine bağlı olarak değişen
ihtiyaç ve hizmetleri, toplumsal hizmetleri görmek
üzere teşkilatlanmış olan devletlerin de
fonksiyonlarını değiştirmekte; bu değişen
fonksiyonlar içinde kamu hizmetlerinin bedeli olarak
belirlenen kamusal giderler de önemli bir nicelik ve
nitelik değişimine uğramaktadırlar.
Kamusal giderlerin zaman içindeki bu değişimi, bir
taraftan tarihi bir değerlendirme şeklinde iktisadi
ve mali düşünceye yansımakta: bir taraftan da bu
gibi olaylardan meydana gelen kurum ve kuralların
değişimine sebep olmaktadır, örneğin, bir mahalle ve
köy büyüklüğü içinde ortaya çıkan toplumsal ihtiyaç
ve hizmetler ile bir kasaba, şehir ve büyük şehir
yerleşim birimlerinde ortaya çıkan ihtiyaç ve
hizmetler arasında mukayese edilemeyecek ölçüde
farklılık vardır. Ancak, buradaki farklılık,
miktar-aksiyon ilişkisinde gösterildiği üzere, bir
mahiyet faklılığıdır. Yani olayın özü değil, olayı
meydana getiren nesneler ve unsurlar değiştiği için,
olayın gerçek mahiyetini kavrayabilmek üzere olayı
meydana getiren unsurları ele alıp incelemek ve
tahlil etmek gerekmektedir.
Nitekim klasik-liberal iktisadi düşünce içinde
devlete yüklenen fonksiyonlar çok sınırlı ve sadece
toplumun temel güvenlik, diplomasi, asayiş ve adalet
hizmetlerinden ibaret görüldüğü için, bu kapsamdaki
hizmetin bedeli olan "kamu giderleri" de o ölçüde
küçük ve bütün üzerindeki etkisi zayıf bir "mali
olay" niteliğindedir. Ancak, Keynesyen düşünce
sistemi içinde devletin çeşitli amaç ve fonksiyonlar
için en geniş ölçüde ekonomik ve sosyal hayata
müdahalesine izin ve imkan verildiğinden, bu düşünce
sistemi ve ona bağlı görüşlerin hakim olduğu
dönemlerde mali olaylar ve dolayısıyla kamu
giderleri hem çeşitlenmiş hem de nicelik ve nitelik
bakımından önemli bir değişme göstermiştir.
İşte bu nedenle bu bölüm içinde kamu
giderleri ele alınıp incelenirken, onun zaman ve yer
boyutları içinde gösterdiği bu gelişme ve değişmeler
de ana hatları ile ortaya konmaya çalışılacaktır.lacaktır.
I- Kamu Giderlerinin Tanımı
ve Sınıflandırılması
Aşağıdaki alt bölümlerde kamu giderlerinin tanımı,
bu olayın zaman içinde dinamik bir şekilde
gösterdiği gelişimin tarihi ve kurumsal seyri ile
kamu giderlerini meydana getiren unsur ve
kurallardaki değişimin tahlili, sosyal olayların
dinamik gelişme seyri çerçevesinde ele alınacaktır.
Bu tarz bir yaklaşım içinde, önce kamu giderleri
konusundaki temel düşünce ve görüşler ortaya
konacak; daha sonra da, kamu giderlerini meydana
getiren unsurlar sınıflandırma anlayışı içinde ele
alınıp değerlendirilecektir.
A- Kamu Giderlerinin Tanımı
Daha önce de ifade edildiği gibi kamu giderleri
kısaca, kamusal hizmetler için yapılan giderlerdir.
Ancak bu tanım kişilere sadece çok genel bir fikir
verebilir. Kamu giderlerinin gerçek mahiyetini; onun
kamusal faaliyetler veya mali olaylarla sosyal ve
milli ekonomi içindeki yerini ve önemini daha iyi
anlayıp çeşitli amaçlar yönünden değerlendirebilmek
için, daha geniş ve tahlili açıklamalara ihtiyaç
vardır. Bu nedenle kamu giderleri konusunda, zaman
içindeki gelişimler de dikkate alınarak verilen
tanımlar göz önünde bulundurulmuş ve yapılan
tanımların yetersiz yönleri belirtilmeye
çalışılmıştır.
1- Hukuki ve Ekonomik Tanım
Kamu ekonomisi ile ilgili ön bilgiler verilirken de
değinildiği gibi. devletin tanım ve
fonksiyonlarındaki değişmeye bağlı olarak maliye
ilminde "Hukuki" yaklaşım terk edilerek "Ekonomik"
yaklaşım benimsenir olmuştur. Aynı gelişmeyi kamu
giderleri anlayışında da görmek mümkündür.
Devlete esas olarak hukuki bir nitelik veren ve ona
ekonomik ve sosyal görev yüklemeyen bir anlayışta,
devlet hizmetleri de daha çok iç ve dış güvenlik,
savunma, sağlık ve adalet hizmetleri gibi geleneksel
görevlerden ibaret sayılmaktadır. Ekonomiye doğrudan
ve dolaylı bir müdahaleyi amaçlamayan bu hizmetler
dizisinde devlet giderleri için verilecek tanım da
hukuki bir nitelik taşıyacaktır. Bu görüşte, bir
giderin kamusal gider niteliği kazanması, harcamayı
yapanın hukuki niteliğine bağlı bulunmaktadır.
Böylece eğer gider, bir kamu kurumu tarafından
yapılıyorsa, giderin amacı ne olursa olsun, bu
kamusal gider olarak değerlendirilecektir. Tabii,
aslında Devleti, "zorunlu bir kötü" olarak kabul
eden ve iyi bir maliye bakanını, "Devlet hazinesi
yanına konulmuş bir çoban köpeği’ne benzeten
görüşte, devletin ekonomik ve sosyal amaçla gider
yapması da düşünülemez.
1920'lerde bile G. Jeze, kamu giderlerinde şu üç
temel unsura değinmektedir:
- Bir paranın harcanması
- Harcanan paranın idari mamelek hesabından
yapılması,
- Harcamanın bir kamusal ihtiyacın tatmini için
olması.
Görüldüğü gibi klasik maliye ekolünde kamu
giderleri anlayışı ekonomik doktrinler açısından
liberal devlet anlayışına dayanmaktadır. Gerçekten
19. yüzyılda devlet ve diğer kamu tüzel kişileri
tarafından yerine getirilen güvenlik, adalet,
savunma gibi hizmetler, liberal doktrin anlayışına
uygun düşüyordu.
Ancak, Devlet anlayışı ve Devletin
fonksiyonlarındaki gelişmelerle 1914 ve 1939 Dünya
savaşlarının ortaya çıkardığı birtakım zorluklar ve
gerçekler liberal devlet anlayışının temelden
değişmesine ve terk edilmesine sebep olmuştur.
Devletin değişen fonksiyonları karşısında, artık
sadece onun tüzel kişiliğini dikkate almak yeterli
değildir. Yeni anlayış içinde devletin sosyolojik
tahlilini de yapmak gerekir. Ekonomik ve sosyal
olayların ulaştığı yeni boyutlar karşısında devlet,
gözle görülür bir şekilde, idare edenler- idare
edilenler ayırımında birinci grubu teşkil eden bir
birlik niteliğine kavuşmuştur Devletin böylece açık
bir şekilde idare edenler (kamu otoriteleri)
kesitini oluşturması; bu otoriteye idare edilenler
karşısında ciddi bir şekilde emretmek egemen olmak
ve görev yüklemek hakkını ve yetkisini vermiştir. Bu
anlayışa göre, kamu otoritelerinin, eskisinden
farklı olarak piyasa ekonomisinden mal ve hizmet
satın almak; piyasa ekonomisi kurallarına göre
üretime katılmak, ekonomiye doğrudan veya dolaylı
müdahalede bulunmak gibi rolleri de belirmiş
olmaktadır.
Devlet konusundaki bu yeni anlayış karşısında
kamusal giderler sosyo - ekonomik açıdan şöyle
tanımlanabilir: Kamu giderleri, kamu tüzel
kişilerinin siyasi otoritelerini ve genel egemenlik
haklarını kullanarak yaptıkları harcamalardır. Bu
tanıma göre, devletin ve diğer kamu tüzel
kişilerinin gerçek kişiler yada özel kuruluşlardaki
koşullara benzer şekilde-yani piyasa kuralları
içinde ve bir sözleşmeye bağlı olarak-yaptıkları
harcamalar, kamu giderleri sayılmayacaktır. Böylece,
meselâ Türkiye'deki I.D.T.'lerin harcamaları kamusal
gider sayılamayacak; buna karşılık, devletin
kendilerine mali alanda sorumluluk yükleme yetkisi
verdiği S. S. K., Ticaret Odaları vb. kuruluşların
giderleri kamu giderleri olarak mütalaa edilecektir.
Bu tanımın da eksik ve yetersiz olduğu açıktır.
Esasen XX. Yüzyıl devletinin ekonomik ve sosyal
hayata daha yakından karışmasının sebebi, serbest
rekabet işleyişi içinde ekonominin kendiliğinden
dengeye gelişinin günümüzde artık istenilen ölçüde
ve doğrultuda gerçekleşmemesidir. İşte devlet,
ortaya çıkan bu yeni durumda artık bu gidişe seyirci
kalmamakta ve emredici otorite yetkisini kullanarak
ekonomik dengeyi sağlamaya ve ekonomiyi istenilen
seviyeye yükseltmeye çalışmaktadır. Buna, gelişmekte
olan ekonomilerde ekonomik kalkınma görev ve
zorunluluğunu da katmak gerekir. Özellikle karma
ekonomi modelinde ve devletin ancak yol gösterici,
öncü ve teşvik edici fonksiyonlar yüklenebildiği
parlamenter demokrasilerde, kamu giderleri bu amaç
için kullanılacak en etkili araçlardan biridir.
2- Klasik ve Modern Ekonomi Teorisinde Kamu
Giderleri
Klasik ekonomi ve maliye görüşünde, liberal doktrine
bağlı kalınarak devlete mümkün olduğu kadar az görev
yüklenilmekte; mümkün olduğu kadar az gider
sloganına sadık kalmaktadır. Ancak, bu görüşte de
devlet harcamalarına öncelik verilmesi genellikle
kabul edilmiştir. Devlet denilen hukuki ve siyasi
varlığın yerine getirmekle sorumlu olduğu görevler
için bir takım kamusal giderlerin yapılması
mecburiyeti vardır. Klasik ekolde devlet
harcamalarına öncelik verilmesi ile, devletin
'zorunlu bir fena" olarak mütalaa edilmesi
paradoksal bir görünüm taşımaktadır. Gerçekten, bir
bakıma, klasik yazarlar da kamu giderlerine önem
vermişler ve onu maliye ilminin başlangıç noktası
olarak kabul etmişlerdir. Ancak G. Jeze, A. Wagner
ve F. Nitti dışındaki klasikler kamu giderlerini
bilhassa ekonomik ve sosyal bir vaka olara
düşünmüşler; devletin yapmak zorunda olduğu işler
için bir finansman kaynağı gibi görmüşlerdir. Bu
durumun izahı şöyle yapılabilir:
1930'lara kadar Devletin geleneksel fonksiyonlarını
yerine getirmekle yetindiği ve ekonomik ve sosyal
hayata fiilen müdahale mecburiyeti duymadığı
gerçeğinden hareketle, bu dönemde kamu giderlerinin
hacim, tür ve bileşiminin de ihmal edilebilir olduğu
sonucuna varılabilir.
Yine kamu hizmetlerinin daha dar çerçevede
tutulduğu, kamu giderlerinin oldukça az bulunduğu
bir dönemde, kamuoyu da daha çok kamu gelirleri ile,
yani ödediği vergi ile ilgilenmekte; harcamayı ise
devlete ait bir olay gibi düşünmektedir. Ayrıca,
gelirlerin ortaya çıkardığı teknik problemler de
giderlerden daha ağırdır.
|
