YERİNDEN YÖNETİM, İdarİ VE COĞRAFİ YERİNDEN YÖNETİM

İdari yerinden yönetim, yerel nitelikteki kamu hizmetleriyle iktisadi, ticari, kültürel ve teknik bazı fonksiyonların merkezi idarenin hiyerarşi yapısı dışında­ki kamu tüzel kişiliklerince yürütülmesidir. Bu kamu tüzel kişileri, ya belli bir coğrafi bölgede yaşayan halkı, ya da eğitim, ticaret, sanayi, kültür gibi belirli bazı hizmetleri (fonksiyonları) temsil ederler. Bu kurumlara, federalizmde ol­duğu gibi anayasayla egemenliğe ilişkin bir statü tanınmamıştır. 

İdari Yerinden Yönetimin Özellikleri 

İdari yerinden yönetim, bütün ülkelerde yaygın bir şekilde uygulanmaktadır. Bununla güdülen amaç, aşın merkeziyetçiliğin sakıncalarını ortadan kaldırmak, halkın yönetime katılmasını sağlamak, yerel ihtiyaçlarla mahalli hizmetler ara­sında denge kurmak ve kamu hizmetlerindeki verimi ya da etkinliği artırmaktır. 

İdari yerinden yönetim ilkesiyle ortaya çıkan kuruluşlar, özerk bir statüye sa­hiptir. Özerklik, kendi kendine yeterlik ve yönetimde serbestlik demektir. Yok­sa özerklik bağımsızlık ve dokunulmazlık değildir.

Merkezden yönetimde, hizmetten yararlananlar, hizmete ilişkin konulardaki kararlara katılamadıkları ve daha çok pasif bir durumda (edilgen) oldukları halde, idari yerinden yönetimle aktif ve katılmacı bir duruma geçmektedirler. 

Birinci Dünya Savaşı'ndan sonra, en çok gelişen ve büyüyen özerk statülü ka­mu kurumları, bugün en çok eleştirilen ve devletin özelleştirmeye çalıştığı or­ganların başında gelmektedir. Özellikle iktisadi sahada faaliyet gösteren kamu kurumlan, devlet kapitalizmine neden olduğu, özel girişimciliği baltaladığı ve dolayısıyla çalışma ve teşebbüs özgürlüğünü sınırladığı gerekçesiyle yoğun şekilde eleştirilmektedir.

Coğrafi Yerinden Yönetim 

Coğrafî ya da mekân yerinden yönetim, idari bazı görevlerin yürütülmesi yetki­sinin, merkezi idareye bağlı olmayan ve karar organları seçmenlerin oylarıyla belirlenen bölge, il, belediye ve köy gibi, faaliyetleri belirli bir coğrafi alanla sınırlı olan yönetimlere verilmesi demektir. Coğrafi yerinden yönetim, bir böl­ge, il, belediye ya da köy halkının yerel nitelikteki ihtiyaçlarını, kendi organları vasıtasıyla karşılamalarını amaçlamaktadır. Mahalli idareler ya da yerel yöne­timler bu ilkenin bir sonucudur.

Coğrafi yerinden yönetimde, karar alma ve yürütme sorumluluğu, organları yerel olarak demokratik usullere göre seçilmiş, il, belediye ve köy gibi mahalli idarelere verilmiştir. Bu sistemde yöre halkına, mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak için karar alma ve yürütme yetkisi tanınmaktadır. Fonksiyonel ye­rinden yönetimde ise, belirli bir işlev ya da fonksiyonları yürütecek bir örgüt oluşturulmaktadır. Özerklik, hizmetle ilgili kişilere ya da bölgeye değil, bizatihi (eğitim, bilim, kültür gibi) fonksiyonun kendisine verilmektedir. Bu sebeple, coğrafi yerinden yönetim ilkesinin ortaya çıkardığı mahalli idareler, çok yönlü görev ve fonksiyonlar yürüttükleri halde, fonksiyonel yerinden yönetime göre örgütlenmiş kuruluşların yaptıkları görevler ise sınırlı düzeyde ve tek türdendir. Örneğin fonksiyonel yerinden yönetim ilkesine göre ortaya çıkmış üniversitele­rin amacı eğitim ve araştırmadır. Oysa belediyelerin görevi ise, kent düzeyinde mahalli müşterek nitelikteki tüm hizmetlerdir. 

Coğrafi yerinden yönetim, hemşehriler arasında yardımlaşma ve birlik duygula­rının gelişmesine katkı sağlamaktadır. Çünkü siyaset, başkalarıyla işbirliği yapmayı, uzlaşmayı ve hoş görüyü gerektirir. Yerinden yönetim, bu anlamda siyasi barışın da önemli bir teminatıdır. Nitekim, iç barışın yerleştiği ülkeler, aynı zamanda coğrafi yerinden yönetim geleneğinin geliştiği toplumlardır. 

Bununla beraber, aşın bir yerinden yönetim, ülkede birlik ve bütünlüğün bo­zulması, bölgeler arasındaki dengesizliğin artması riskini de taşır. Ayrıca, kamu hizmetlerinin ülkenin her yerine eşit bir şekilde sunulmasına da engel olabilir. Geliri iyi yerel yönetimler, ihtiyaçlarını rahat bir şekilde karşılarken, yetersiz gelir kaynaklarına sahip yerel yönetimler ise temel hizmetlerini yürütmekte güçlük çekebilirler. 

Yerinden Yönetime Daha Az Önem Verilmesinin Sebepleri 

Her ülkede merkezi idare ile birlikte mahalli idareler de bulunmaktadır. Ülkeler arasındaki fark, bunlardan birine daha fazla ağırlık verilmesinden kaynaklan­maktadır. Bazı ülkeler merkeziyetçi bir idari düzeni benimserken, bazıları ye­rinden yönetime ağırlık vermektedirler. Diğer bazıları da merkezden yönetimle yerinden yönetim arasında belirli bir denge kurmaktadırlar. Bu farklı örgütlen­me, ülkelerin, siyasi, kültürel, ekonomik ve tarihi şartlarıyla ilgilidir. 

Genelde bir ülkenin yerinden yönetime daha az önem vermesi, şu sebeplere bağlanmaktadır.

Birincisi, mevcut rejim içinde yürütülmek istenilen politikayı tehdit eden bir çekişme (conflict) ve mücadele varsa, o zaman merkezi idare, mahalli idarelere daha az önem verme eğilimine girer. Çünkü mahalli idarelerin güçlenmesi ha­linde hâkim politikanın olumsuz yönde etkileneceğinden ve yerel otoritelerin kuvvetleneceğinden endişe edilir. 

İkincisi, otoriter bir rejim, ülkedeki siyasi örgütlere ve baskı gruplarına faaliyet izni vermeden, halk kesimlerini iktidarın politikasını desteklemek konusunda harekete geçirmek istiyorsa, o takdirde yerinden yönetime daha az önem vere­cektir.

 Klasik anlamda desantralizasyon, merkezi idareden mahalli idarelere doğru yetki, görev ve kaynak aktarımını ifade eder. Bu anlamda desantralizasyon, merkezi idare-mahalli idare ilişkilerinde anahtar bir kavramdır. 

Modem anlamda desantralizasyon ise, merkezi idarenin elindeki planlama, karar verme (decision making) ve kamu gelirlerinin toplanması gibi, idari yetki­lerin bir kısmını, taşra kuruluşlarına, mahalli idarelere, federe birimlere, yarı-özerk kamu kurumlarına, meslek kuruluşlarına ve idarenin dışındaki gönüllü örgütlere (dernek ve vakıf gibi) aktarılmasıdır. Kısaca desantralizasyon, merke­zi idarenin küçültülmesi olgusudur. 

Merkeziyetçi ve otoriter olarak nitelendirilen siyasi sistemler bile, 1970'den itibaren yapılarını ve fonksiyonlarını desantralizasyon düşüncesine göre yeni­den düzenlemeye başladılar. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde desantralizasyonun çeşitli uygulama biçimleri söz konusudur. "Yetki genişliği" (deconcentration) ve "özelleştirme" (privatization) de desantralizasyon kavramı içinde değerlendirilmektedir. 

Siyasi sistem içinde önemli bir entegrasyon (bütünleşme) sorunu yoksa, desantralizasyon düşüncesinden yararlanılabilir. Desantralizasyon, günümüzde, daha çok gelişmekte olan ülkelerin sorunlarını çözmede yararlı bir metot olarak görülmektedir. İdari kapasitenin yeterince gelişmediği ülkelerde desantralizasyon, yetenekli yöneticilerin ve başarılı bir iş idaresinin ortaya çık­masına zemin hazırlayacaktır. 

Gelişmekte olan ülkeler, siyasi, iktisadi, idari ve sosyal sebeplerden dolayı ol­dukça merkezilesmiştir. Kamu hizmetlerinin büyük bir kısmı, bu ülkelerin baş­kentlerinde planlanmakta ve oradan yürütülmektedir. İdari ve mali alanda güçlü bir merkeziyetçilik söz konusudur. Bu gelişme, merkezi idarenin yükünü artır­mış, aşın bürokratikleşme getirmiş, kırtasiyeciliği yaygınlaştırmış, yerel yöneti­cilerin teşebbüs gücünü kırmıştır. Merkezi yönetim, zamanının büyük bir kıs­mını, taşradaki yönetim birimlerinden gelen yazılara cevap hazırlamak ve onla­ra talimat vermekle geçirmektedir. 

Desantralizasyonu gerektiren sebepler şöyle özetlenebilir: 

1.    Merkezi idarenin, yürüttüğü fonksiyonların giderek kompleks hale gelmesi ve iş yükünün artması. 

2.    Hizmetlerde etkinliği sağlamak için, bilgi toplama fonksiyonlarının ve karar alma sorumluluğunun alt birimlere aktarılması (devri) ihtiyacı.

3.    Yerel özerkliği geliştirmek için yoğunlaşan siyasi talepler. 

4.    Genel politikaların yerel şartlara ve ihtiyaçlara uydurulması. 

Bir ülkede desantralizasyonun düzeyini belirlemede çeşitli kriterler bulunmak­tadır (Smith, 19S0: 137-149). Bu kriterlerden birincisi, mahalli idarelerin yürüttüğü fonksiyonların niteliği ve hacmiyle ilgilidir. Ülkedeki temel fonksiyon­ların ne kadarı merkezi idareye, ne kadarı da mahalli idarelere bırakılmıştır? Eğitim gibi temel fonksiyonların yürütülmesinde mahalli idarelerin rolü nedir?

 İkinci olarak, fonksiyonların kantitatif özellikleri, bunlara yapılan harcamalarla ölçülür. Bu nedenle, mahalli idarelerin yaptıkları harcamaların, ülkedeki toplam kamu harcamaları içindeki oranı, desantralizasyonu belirlemede önemli bir kriterdir. Ancak bu hesaplama yapılırken, dışişleri ve savuma konularında yapı­lan harcamaların merkezi idare harcamaları toplamından çıkarılması gerekir. Çünkü dışişleri ve savuma konularının desantralize edilmesi mümkün değildir. Bu hizmetler genel ve ortak nitelikte olduğu için merkezi idare tarafından yürü­tülmesi zorunludur.

Üçüncü olarak, mahalli düzeyde alınan kararların ne kadarı merkezi idarenin denetimine ya da onayına tâbidir? Merkezi idarenin, mahalli idarelerin kararlan üzerindeki denetimi (vesayeti), onaylama, erteleme, iptal etme, izin verme, önceden izin alma ve yerine geçerek karar alma biçiminde ortaya çıkmaktadır. Bu denetim biçimlerinden iptal etme, yerine geçerek karar alma ve faaliyete başlamadan önce izin verme gibi yetkiler çok sık olarak kullanılıyorsa, desantralizasyonun düzeyi düşüktür. Öte yandan, mahalli idarelerin merkezi yönetimin denetimine tâbi olmadan aldığı kararlar ne kadar çoksa, sistem o denli desantralize olmuş demektir. 

Dördüncü olarak, mahalli idare gelirlerinin, toplam kamu gelirleri içindeki ora­nı da, desantralizasyonun düzeyini ölçmede kullanılan yöntemlerden biridir. Mahalli idare gelirlerinin yüzde kaçı, kendi öz kaynaklarından, yüzde kaçı da merkezi idare yardımlarından oluşmaktadır? Merkezi idare yardımları, onun müdahalesini de beraberinde getirmektedir. Mahalli idare gelirlerinin büyük bir kısmı kendi öz kaynaklarından sağlanıyorsa, o takdirde merkezin müdahalesine daha az muhatap olunacaktır.

Nihayet, ülkedeki toplam kamu personelinin, merkezi idare, taşra kuruluşları ve mahalli idareler arasındaki dağılımı da, desantralizasyonun düzeyini ölçmede kullanılmaktadır. Taşrada çalışan personelin, ne kadarı merkezi yönetime, ne kadarı da yerel yönetimlere aittir? Merkezi yönetim bünyesinde çalışan perso­nelin, başkent kuruluşlarıyla taşra hizmet şubelerindeki sayısal dağılımı da desantralizasyonun bir ölçüsüdür.

Desantralizasyonun düzeyini belirlemede bu kriterler kullanılırken, emek yoğun sektörlerde çalışan personelin sayısında bir miktar düzeltme yapmak gerekir. 

Bu kriterlerden, kamu harcamalarını ele aldığımızda, gelişmiş ülkelerde merke­zi idarenin payı düşük, gelişmekte olan ülkelerde ise yüksek olduğu ortaya çık­maktadır. Toplam kamu harcamaları içinde merkezi idarenin payı, Almanya, Avusturya, Belçika, Fransa, Hollanda, Japonya ve İngiltere gibi ülkelerde % 20-50 arasında değişmektedir.