Yer Altı Ekonomisinin Bürokratik Nedenleri

Kamu Otoritesinin Yetersizliği

Yeraltı ekonomisinde oluşan yüksek kar marjları, tüm akılcı davranan ve risk sever bireyler için çekici olabilmektedir. Ancak yakalanma olasılığı ve yasal yaptırımlar caydırıcı unsurlar olarak ortaya çıkmakta­dır. Başka bir ifade ile; bireyin (veya oluşan suç örgüt­lerinin) yeraltı ekonomisinden beklediği çıkar, zamanı­nı ve kaynaklarını kullanarak yasal faaliyetlerden bek­lediği çıkardan fazla ise yeraltı ekonomisi faaliyetleri (hırsızlık, kaçakçılık, tefecilik, rüşvet vs.) gerçekleşe­cektir. Gerçekleşmemesi için yakalanma olasılığının yüksek ve cezaların ise şiddetli olması gerekir. Yaka­lanma olasılığı ve cezaların şiddeti ise doğrudan kamu otoritesi ile ilgilidir.

Türkiye geleneksel bir toplum olmaktan çıkan ve hızla sanayi toplumu haline gelen bir ülkedir. Bu sü­reçte geleneksel toplumsal yapıda bazı değişikliklerin olması ve bu değişimin toplumun tüm katmanlarında ve dolayısıyla toplumsal yaşamı belirleyen bütün yapılarda kendini göstermesi kaçınılmazdır. Yaşanan toplumsal, siyasal ve ekonomik hızlı değişim, kamu düzeninde olumsuzluklara neden olmuş ve kamu otoritesi sarsıl­mıştır. Kamu otoritesinin yetersizliği yeraltı ekonomi­sini besleyen önemli faktörlerden biridir. Toplumsal yaşamın gerekli kıldığı zorunlu temel kuralları sağlamakla yükümlü olan kamu otoritesinin temeli, güvenlik ve adalet sistemine dayanır. Güvenlik ve adalet sistemi ise o ülkedeki siyasal yapılanma ve bürokratik sistemle doğrudan ilişkilidir. Aşağıda Türkiye'de siyasi yapı­lanma, bürokrasi, güvenlik ve adalet sisteminde gözle­nen aksaklıklar özetlenmiştir.

Siyasal Yapılanmadan Kaynaklanan Nedenler

Kamu otoritesini sarsan nedenlerin başında siste­min yapısı ve işleyişi gelmektedir. Türkiye'de mevcut siyasal yapılanma kamu otoritesini sarsmaya yönelik bir görüntü arz etmektedir. Bu gelişmenin gerisinde Türkiye'de ki siyaset geleneği yatmaktadır. Türkiye'de siyaset geleneğinin temelinde "hikmet-i hükümet" fel­sefesi ağırlıklı bir yer işgal etmektedir. Bu felsefeye göre, devletin yaptığı her işlem ve eylemde bir "hik­met" vardır. Devlet sivil toplumun bir aleti değil, ege­men iradenin en üst tecessümüdür, millet devletin malı-mülküdür, bu nedenle onun üstünde dilediği gibi tasar­rufta bulunabilir. Bu çerçevede, devletin güvenlik ve bekası için yapılan her şey olağan sayılmaktadır (Er­doğan 1997).

Türk siyasetinin bir başka özelliği patrimonyal un­surların varlığıdır. "Patrimonyalizm de devlet yönetimi 'hane halkı'  yönetimine benzer. Böyle bir durumda siyasi iktidar 'hane'nin reisi, -yani baba- buna karşılık teba da aile efradı ve yakın akrabalar konumundadır. Dolayısıyla, patrimonyal yönetimde idari memurlarda, yöneticinin bir lütfü veya ödülü olarak, çoğunlukla yö­neticinin akrabaları, hizmetkarları ve kişisel gözdeleri olup yöneticiye kişisel olarak bağlıdırlar" (Erdoğan 1997:163). Türkiye'de hakim olan patrimonyal siyase­tin sonucu olarak kayırmacılık - kollamacılık, nepotizm gibi yoz yöntemler kaçınılmazdır.

Türk siyasetinin ayırt edici bir diğer özelliği, dev­letin "resmi ideoloji"sinin varolmasıdır. Ülkemizde, üstün ve tartışılmaz olan sadece devlet değil, aynı za­manda toplumun hayat tarzını empoze eden ve cebri modernleşme dayatan ideolojisidir. Devlet kendisini idame ettirebilmek için gerekenleri yapmakla yetinme­mekte; ayrıca toplumu da yönlendirmeye, nasıl düşün­meleri ve nasıl yaşamaları gerektiğini buyurmaktadır. Gerektiğinde resmi olarak empoze edilen hayat tarzını seçmeyenlerin okuma, kamu görevlisi olma veya mes­leğini icra etme hakkını ellerinden almaktadır. İdeolojik devlet belirli bir hayat tarzını egemen kılmak istediğin­den; özgürlük, insan hakları ve hukuk devleti gibi ide­aller asla gündeme gelmez, geldiğinde ise sadece tartı­şılır, uygulan(a)maz. Devlet; ideolojisini benimseyenle­ri kayırıp, onları ayrıcalıklı konuma getirir. Böylece iki sınıf vatandaş ortaya çıkar: imtiyazlılar ve ikinci sınıf vatandaşlar.     Siyasal     yapılanmadaki     bu     özelliği A.YAYLA şöyle tarif eder: "Türkiye bürokratik, mer­keziyetçi ve tutucu bir siyasi yapıya sahiptir. Türkiye Cumhuriyeti Devleti hayli ideolojik bir devlettir. Ancak onun asıl ayırt edici özelliği, ideolojisinden ziyade, devletin kendilerinden olduğuna ve en büyük "yurtse­verler" olarak kendilerine vatanın bütünlüğünü ve milli menfaatleri korumak görevi düştüğüne inanan ve haki­miyetlerini bu gerekçelerle meşru göstermeye çalışan sivil - asker - bürokrat elitlerin iktidara sıkı sıkıya ya­pışmış olmasıdır. Bu elitlerin bir kısmı siyasi yelpaze­nin sağında, bir kısmı solunda yer alıyormuş gibi gö­rünse de bu önemli değildir. Kritik anlarda son derece rahat ittifak yaptıkları ve iktidarlarını korumak için güçlerini kullanmaya çalıştıkları görülmektedir" (Yayla 1993:21). Bu durum devlet-millet kaynaşmasını önle­mekte, devlet zaafa uğramakta ve demokrasi yerleşememektedir.

Türkiye'de hükümet sistemi iyi işlememekte, ya­sama ve yürütme organları bekleneni veremedikleri gibi, birçok soruna da temel teşkil etmektedirler. Siya­sal sürecin başlıca aktörleri olan siyasal partiler, anaya­sal kurumlar, sivil toplum örgütleri, baskı grupları ve seçmenler gerekli işlevleri yerine getirememektedir.

Türkiye'de siyasal yapıyı oluşturan temel kurumla­rın büyük bir bölümü için ülkemizde uygulanan siyasal sistem tartışma konusu değildir. Siyasal sistemin temel kurumları  olan siyasal partiler, bürokratlar,  ordu ve sivil toplumun büyük bir kısmı varolan rejimi benim­semiş görünmektedir. Oysa varolan sistemde devlet ve toplum ilişkilerine bakıldığında, demokratik rejimin sağlıklı bir şekilde işlemesini kolaylaştıracak sosyal yapı ve kurumlar, ahlâki değerler ve ilişki biçimleri yeterince gelişmemiştir. Bu nedenle sistem sık sık krize girmekte ve demokrasi ordu müdahalesi ile askıya a1ınmaktadır. Sistemin en önemli sorunu iktidarın sınır­lanmamış olmasıdır. Siyasal iktidarı elinde bulunduran kesim için karar almak ve uygulamak, belli kurallar ve değerler olmadığından, ciddi bir risk taşımamaktadır. Bu nedenle yanlış kararlar veya kaynak savurganlığı sonucu kısa ya da orta vadede oluşabilecek bir kriz, karar vericiler üzerinde bir yaptırım olmadığından, so­rumsuz davranışlara neden olabilmektedir. Siyasiler için tek kısıtlayıcı unsur, kısa vadede partinin oy kay­betmesidir. Ancak partinin oy kaybetmesi de, siyasal partilerin yapılanması nedeniyle lider ve yönetici kad­rosu için önemli bir risk taşımamaktadır (Detaylar için Bkz. Saybaşılı 1992, Çapoğlu 1994).

Türk siyasetinin önemli bir parçası olan siyası par­tilerin yapılanması siyasal değişimi önlemekte ve lider egemenliğini sürekli kılmaktadır. Bunun temelinde parti örgütünün güçsüz bir yapıda olması, örgütlerin hiyerarşik bir yapı içerisinde bulunması ve tepedeki liderin belirleyici olması yatmaktadır. Lider hiyerarşik gücünü sürekli olarak kendisinin   ve çevresinin iktidarını korumak için kullanmakta, liderlerin çevresi ile olan ilişkilerinde liyakat değil sadakat belirleyici ol­maktadır. Bunun sonucunda yeni görüş ve kişiler lider ve çevresi için tehdit unsuru olmaktadır. Bu hiyerarşik yapılanma hızlı değişim ortamına ayak uyduramamakta ve yeni ufuklar açamamaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti merkeziyetçi bir biçimde ör­gütlenmiştir. Merkeziyetçi yapının birçok olumsuz so­nucu olmakla birlikte, en önemli olumsuzluk kaynakla­rın merkezde toplanmasıdır. Bu durum iktidar olmanın önemini artırır. Kuramsal olarak, iktidara gelen siyasal bir parti, kaynakları mümkün olduğunca optimal kul­lanmak zorundadır. Ancak, siyasal iktidarı sınırlayıcı bir gücün olmaması, kaynakların patronaj amaçlı yani parti ve yandaş çıkarları doğrultusunda rant yaratıcı ve kollamacı kullanımına yol açmaktadır (Goşar-Örs 1996).

Siyasal yöntemlerle rant yaratma ve kollamacılık, Türk siyasetinin temel öğesi haline gelmiştir. Türkiye özellikle 1951'den sonra inişli çıkışlı da olsa sürekli olarak ekonomik büyüme ve gelişme süreci yaşamakta­dır. Bu büyüme süreci önceleri devletin öncülüğünde de olsa giderek güçlenen bir özel girişimci kadrosu ar­tık Türkiye'de toplumsal gelişmenin itici gücü durumu­na gelmiştir. Ancak bu özel girişimciler, her dönemde devletten teşvikler, düşük faizle yatırım olanakları, gümrük ve vergi indirimleri vs. gibi kolaylıkları beklemektedir. Bu ayrıcalıkların hangi kıstaslara dayanarak kimlere tahsis edileceği belli kurallara bağlı olmadığın­dan yozlaşmaya neden olmaktadır. Bir yandan devletin dağıttığı ayrıcalıklardan yararlanmak isteyenler, iktidar sahipleriyle yakın ilişkiler kurarak tahsislerin kendileri­ne kaydırılmasına çalışmakta, diğer yandan iktidarda bulunan partiler, ekonomik ayrıcalıkları tahsis etmek için kendilerine siyasal ve maddi destek verilmesini istemektedirler. Bugün ülkemizde başarısını doğru ekonomik kararlar almak yerine "doğru" siyasi tercihler yaparak sağlamış, iktidar kaybedilince de, başarısı sona ermiş birçok firma ya da kişi vardır (Turan 1993).

Bu kollamacı siyasetin bazı yapısal nedenleri var­dır: "Birincisi, devletin doğrudan kullandığı ve dağıttığı kaynaklar çok fazladır, fakat siyasi partiler 1950 sonra­sında hızla artan bir şekilde tercihlerini bürokrasiyi rasyonelleştirmek, tarafsızlaştırmak ve bürokratik süre­ci azaltmanın yerine, bürokrasiyi politize etmek ve bu mekanizmayı yoğunlaştırıp güç kazanmak şeklinde koymuşlardır. İkincisi, 1970 sonrasında çok uzun süre­ler yerel yönetimler ve merkezi yönetim aynı siyasi partilerin kontrolünde olmuş, her ikisi kanalıyla da si­yasi partiler kendi yandaşlarını kuvvetlendirmek için yarışmışlardır. Yani belediyeler ve merkezi yönetim, partilerin birbirlerine kollamacı siyasette üstünlük sağ­ladıklarının ispat alanı olmuştur" (Ayata-Güneş 1993:388).

Ülkemizde temel normları ve kuralları devlet koy­muştur. Devletin koyduğu normlar, sivil toplumun ge­lişmesini özendirmekten çok genel olarak düzenleyici ve çoklukla yasaklayıcı olmuştur. Bu sert ve yasaklayı­cı kuralları toplum özümseyememiş ve yabancı kalmış­tır. Bunun sonucunda siyasal temsilciler, kuralların boşluklarını bulmaya çalışmışlar ve yakalanmayacakla­rını düşündükleri anda da ihlâl etmişlerdir.

Türkiye'de siyasal ahlâkın niteliğini belirleyen bir başka husus da, kültürümüzde kendi grubunda olma­yanlara karşı duyulan güvensizliktir. Siyasal yapımızda uzlaşmanın pek olmaması; sert çatışma ve ara kurumla­rın ortaya çıkamamış olması, birbirlerini yakından ta­nımayan insanların birbirlerine güvenmelerini önlemiş­tir; çok yakından tanıdık ile çalışma tercih edilmiştir. Bu durum siyasal kayırma ve patronaj kurumlarının yaygın bir biçimde ortaya çıkmasına (böylece yeraltı ekonomisine) uygun bir zemin hazırlamış ve siyasi oto­riteye güvensizlik oluşmuştur. Siyasi otoriteye güven­sizlik oluşması, bireyleri ülkenin sorunlarının aşılma­sında ümitsizliğe kapılmasına yol açmıştır.

Ülkemizde siyasetin etkin çalışması için gerekli si­vil toplum örgütleri, baskı grupları ve seçmenlerin tu­tumlarında ciddi problemler yaşanmaktadır. Sivil top­lum örgütleri toplum adına devleti denetlemek yerine, ya devletin topluma çeki düzen vermesi ya da uzun dönemde kendileri sivil toplumu denetim altına alabilmek için politika yapmaktadırlar. Aynı şekilde baskı grupları da eylemlerini "ganimet kapma" anlayışına yönlendirmişlerdir. Ancak asıl tehlikelisi seçmenlerin tutumudur. Seçmenler siyasi katılımı verdikleri oy kar­şılığında devlet nimetlerinin kendilerine dağıtılmasını beklemek şeklinde algılamaktadır. Bu da geniş toplum kesimlerinde hakim olan patrimonyal kültürün sonucu­dur.

Türkiye'de siyasetin yozlaşması ve bu yozlaşmanın kamu otoritesinin diğer unsurlarında bozulmaya yol açması teknik bir mesele olmaktan çok, ideolojisi ve geleneklerinden kaynaklanmaktadır. Siyasetin kamu yararına katkıda bulunmaktan ziyade, toplumsal ihti­yaçlarından türeyen ve toplum tarafından düzenlenen bir kurumsal yapı olmak yerine toplumu düzenleyen bir ülkenin siyaseti her türlü yozlaşma potansiyelini bün­yesinde barındırmaktadır. Böyle bir siyaset anlayışı hakim olduğu sürece, kamu yararının devletin varlık ve bekasına feda edilmesi olağanlaşmakta, ekonomik kay­nakları kontrol eden "velinimet" devlet yapısıyla bir­leşmesi de siyasi yozlaşma için fazlasıyla uygun bir zemin oluşturmaktadır.

Bürokrasiden Kaynaklanan Nedenler

Siyasal toplumun var olduğu her ülkede ülkeyi ida­re edenler, ülkenin yönetim şekli, işlevleri ve bunları düzenleyen kurallar olarak bilinen bürokrasi, pek çok düşünür ve yönetim kuramcısının fikir ürettiği ve üze­rinde geniş araştırmaların yapıldığı bir konudur.

Bürokrasinin görevi doğrudan veya dolaylı olarak kamu hizmeti üreterek vatandaşların mutluluğunu mak­simize etmektir. Ancak Türk bürokrasisini bu şekilde tanımlamak, sadece yasal bir tanım yapmak olacaktır. Zira ülkemizde bürokrasi, "bir siyasal aktör, siyasal sistemin esaslı bir unsuru, toplumsal ürünlerin üreticisi veya tüketicisi, bir güç merkezi, bir baskı grubu, bir değişim ajanı, bir siyasal simge, bir toplumsal elit, bir ilgi yaratıcısı, bir siyasal, toplumsal ve ekonomik sis­tem, bir siyasete giriş noktası ve bir çevresel belirleyici gibi görünümler alabilmektedir"(Yaşamış 1998).

Türkiye'de bürokrasi merkezi bir yer işgal etmekle birlikte hizmetin gereklerine göre faaliyette bulunan, toplumsal ve siyasal hayatı düzenleyen bir yapı anlamı­na gelmemektedir. Bu durum kamu düzeninin sağlan­ması açısından olumsuz sonuçların doğmasına neden olmuştur. Bu gelişmelerin gerisinde dört temel neden vardır: (Bkz.Yılmaz 1997)

1.  Türkiye'de yönetim çok hızlı büyümektedir.

2. Kararların çoğu merkezde alınmaktadır.

3. Kişisel yönetim geleneği sürmektedir.

4.  Yönetimde haberleşme ve koordinasyon eksikli­ği görülmektedir.

Türkiye'de bürokrasi süratli olarak büyümektedir. Ülkemizde bürokratik yapı 48 yılda 6.6 kat artmıştır. (Fransa'da 80 yılda 4 kat, ABD'de 60 yılda 2.9 kat art­mıştır). Bu hızlı gelişme hem kurumsal gelişmeyi en­gellemiş, hem de yönetime katılan yeni bireylerin du­rum ve rollerini öğrenme ve kabul imkanı olmamıştır.

Türk bürokrasisi günümüzde halen yapılacak işin gerektirip gerektirmediği incelenmeden hızla büyümeye devam etmektedir. Bazen ideolojik yaklaşımla bazı kurumlar oluşturulduğu gibi bazen de bürokratlara mevki sağlamak ve siyasilere prestij kazandırmak için yönetim genişleyebilmektedir (Yılmaz 1997). Yöneti­min genişlemesinin somut göstergeleri bürokrasi nüfu­sunun yoğunluğundaki artış, kamu gelir ve giderlerin­deki artış, yeni kurulan kamusal örgütlerdeki artış ve yasal düzenlemelerdeki artış olarak belirmektedir.

Türkiye'de bürokratik örgüt yapısı, otoritenin üst­lerde toplanmasına yol açmıştır. Dolayısıyla orta ve alt kademe yöneticiler inisiyatif kullanmamaktadırlar. Toplumumuzda, astlar üstleriyle aralarında önemli bir statü farkı olduğunu kabullenmişlerdir (Sargut 1995). Bu durum bürokratik örgütlerin büyümesiyle birlikte yazışmaların artması, kırtasiyecilik ve işlemlerin ge­cikmesine neden olmaktadır.

Alt kademelerdeki bir bürokratın sistemin işleyişi­ne müdahale ederek bireysel olarak düzeltme yapması büyük ölçüde mümkün değildir. Bu, bir taraftan ast-üst ilişkisi anlayışına dayanırken, diğer taraftan da sorum­luluk alma konusundaki isteksizlik ile açıklanabilir. Ayrıca; yasalarda yetki genişliği ve özerklik ilkeleri kabul edildiği halde üst düzey yöneticiler tüm kararları alma konusunda bir tekelcilik anlayışı içinde bulun­maktadır. Aşırı merkeziyetçilik esnekliği yok etmiş, yetki devri konusundaki isteksizlik üst düzey bürokrat­ları geniş ölçüde teferruata boğmuştur.

Türk bürokrasisi, rutin bir görev ve işleyiş anlayışı­na dayanır. Genellikle tutucudur. Söz konusu düzenin değişen şartlara ayak uyduramaması ve kendini yenile­yememesi, verimsizliğin temelinde yatan nedenlerden­dir.

Bürokratların etkinlik ve verimlilik amacıyla ko­nulmuş bulunan bürokratik kural ve teknikleri kullana­rak sorumluluktan kaçmaları mümkündür. Bürokratlar, sorumluluktan kaçmak için bir kuralın ruhunu değil, lafzını dayanak olarak alırlar. Konu ile ilgili daha ön­celeri bir uygulama yaşanmamış ise, inisiyatif kullan­mak yerine çözümsüzlüğü tercih eder. İşin özündeki problemin çözümü yerine şekli uygunluk ön plandadır. Gerçi bu uygulama, eşitlik ve keyfilikten sakınmak için bazı hallerde gerekli olan ve faaliyetin prensiplerinde devamlılığı sağlayan bir davranış biçimi olarak değerlendirilebilinir. Ancak yanlışları kontrol etmeden uygulamaların devamı tembelliğe ve statikliğe yol açar, sosyal ve ekonomik hayattaki hızlı gelişmeler karşısın­da bürokrasinin yetersizliğini besleyen unsurlar olarak karşımıza çıkar.

Bürokratik dünya görüşünün genel bir özelliği, gö­rüntüyü kurtarmak veya görüntüyü gerçeğe tercih et­mektir. Bu konuda MARDİN şöyle bir tespit yapar: Bürokrat zihniyeti, "kağıt üstünde düzenlilik sağlama uğruna, toplumsal gerçekleri hasır altı etmek eğilimin­dedir. Türkiye'de ise gerçekler bürokratın kafasında yaşayan daha düzenli, kitaba uygun, Türkiye'ye ters gelirse, bürokratik eğilim bu uyumsuzluğun kaynağını aramadan uyumsuzluğu görmezlikten gelir" (Mardin, 1990). Türk yönetim geleneğinde çok önemli bir yer tutan kanunculuk anlayışı, bu zihniyetin tipik yansıma­larından biridir.

Türk bürokrasisinde orijinalliğe ve verimliliğe ka­palı bir işleyiş düzeni egemendir. Sistem kapalı ve politize olmuş bir sistemdir.

Türk bürokrasisinde grup veya bireyler arası ça­tışma ve yarışmaya pek sıcak bakılmaz. Oysa Batı bü­rokrasilerinde, yarışma veya çatışmanın iç dinamizmi canlandırdığı düşüncesi hakimdir ve teşvik edilmekte­dir (Solakoğlu ve Budak, 1995).

Bürokrasi yaşamımızda en önemli sorun denetim açısından yaşanmaktadır. Denetim kavramı, kontrol et­me, yolsuzlukları önleme, işlerin usulüne uygun yapılıp yapılmadığının araştırılmasıdır. Bürokrasimizde dene­tim son derece yetersiz ve ilgisiz bir biçimde gerçek­leşmektedir. Etkinlik denetimi yapılmamakta, denetim sadece yasallık denetimi şeklinde gerçekleşmektedir.

Bürokrasinin temel sorunlarından biri de eşgüdüm (koordinasyon) eksikliğidir. Eşgüdüm genellikle dikey olarak gerçekleşmekte, buna karşın yatay eşgüdüm ih­mal edilmektedir. Dikey eşgüdüm, işlemlerin yavaşla­masına ve hantallaşmaya neden olur.

Bürokrasimizde "klan"laşma hakim uygulamadır. Klanlaşma ile ifade edilmeye çalışılan; kuralların yerini geleneklerin ve güçlü örgüt kültürünün aldığı yapılan­madır. Bürokraside böyle bir yapılanma, rekabetin ki­şiler arası değil bürokratik kurumlar arasında cereyan etmesine neden olur. Bu arada kendi içlerinde gelenekçi ve dayanışmacı ortak değerleri önde tutan davranış ser­gilerler. Böyle bir yapı, dışa kapalı ve simgeseldir. Başarının nasıl değerlendirildiği belirsizdir; değerleme ölçüleri ise nesneldir. Dışa kapalı olduklarından "dışa­rıya" detaylı bilgi verilmez ve kendi yaptıkları abartılır (Üstüner,1995). Bu durum, yeterli bilginin toplanması­nı ve ortak bilincin gelişmesini önlemektedir. Ayrıca bazı teşkilatlar kurum kültürü ve bilgi tekellerini ya­ratmışlardır. Yapılan işler öylesine karmaşık hale geti­rilmiştir ki, bürokrat siyasi üste karşı belli bir zırha bü­rünmüş ve bağımsızlığa kavuşmuştur. Neticede siyaset­çi bürokratı görevden almaya cesaret edemeyebilmektedir.

Türkiye'de bürokrasi gerek işleyişinde gerekse çev­reyle ilişkilerinde sorunlu ve değişen şartlara uyum sağlayamamış bir yapı arz etmektedir. Günümüz Türki­ye'sinde, genelde sosyal gerçekleri hesaba katmadan, dosyalardan elde ettiği bilgilerle ve belli bir kalıba göre masa başında ve oldukça geç karar veren; işleri hızlan-dıramayan; gerektiğinde takdir yetkisini kullanamayan; kendi çıkarlarını ön plana çıkararak çeşitli yapılanmala­ra gidebilen ve çoğu zaman siyasilerin yönlendirmesini kabul etmek zorunda kalan kimselerdir (Erbay 1997). Sistem sorunları çözmede başarısız kalmakta, bu ne­denle kamu otoritesi sarsılmakta ve yeraltı ekonomisi­nin denetimi etkin gerçekleşememektedir.

Bürokrasinin mutlak kontrol yetkisi nedeniyle va­tandaşların hürriyetlerini kısıtlayan bir devlet sistemine dönüşmesi sonucu demokrasimizin geleceği tehdit al­tındadır. Özellikle siyasetçilerin idare üzerindeki baskı­sı ortadan kaldırılmadıkça, devletin tarafsızlığını kaybettiği endişesiyle rahatsız olması beklenen vatandaşla­rın tutumu ve tepkileri yeraltı ekonomisinin temelini oluşturan yozlaşmaya zemin hazırlamaktadır.

Bürokrasi ile yeraltı ekonomisi arasındaki bir diğer önemli etkileşim ise yeraltı ekonomisi ile mücadele eden bürokratların, zaman zaman suç dünyası ile sıcak ilişkileridir. Yeraltı ekonomisinde faaliyetlerde bulu­nanlar bu faaliyetlerini yürütürlerken bürokrasiden de destek görmektedirler. Bilindiği gibi özellikle kriminal sektörde faaliyet gösterenlerin uluslararası boyutlarda güçlü bir iletişim ağı vardır. Bu iletişim ağı içinde bü­rokratlarda zaman zaman yer almaktadır (hatta bazı iddialara göre böyle bir iletişim ağı bürokratlar yer al­madığı takdirde olanaklı değildir ya da en azından bu ilişkiler bu kadar kuvvetli olamaz). Kriminal sektörle çıkar ilişkileri üzerine kurulu bürokrat-mafya ilişkileri-ni(genellikle siyasetçilerde ilişki içindedir) açığa çı­karmak oldukça zordur.

Adalet Sisteminden Kaynaklanan Nedenler

Türkiye'de yargı organmm içinde bulunduğu ko­şullar ve vatandaşların yargının adaleti gerçekleştirece­ğine olan inanç düzeyinde yetersizlikler, kamu erkleri­nin en önemlilerinden biri olan yargı organının önemli açmazlar ve sıkıntılar içinde olduğunu göstermektedir.

Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşu ile birlikte batı­dan alman modern Türk hukuk sistemi, o yıllar için gerçek bir reformun ifadesi ve çağdaş bir yaşamın baş­langıcı olmuştur. Ancak bu sistem, ekonomik ve sosyal hayattaki gelişmelere paralel şekilde geliştirilemediği için, hukuk sistemimiz yaşamın gerisinde kalmıştır. Bu eksikliği gidermek için acele ile eklenen çeşitli yasalar ve yasa değişiklikleri ise hukukun ihtiyacını gidereme­diği gibi, genel sistemin de bozulmasına ve iç uyumu kaybetmesine neden olmuştur. Sonuçta gelinen nokta, fertlerin adalet gereksinimine yanıt veremeyen, adalet duygularını tatmin etmeyen, hatta uygulaması bazen duygulan rencide eden, yetersiz, hantal, dengesiz bir mevzuat yükü ve son derece ağır işleyen bir yargı mekanizmasıdır. Vatandaşlar mahkemelerde uzun süreler davalarını takip etmekte, alacaklar tahsil edilememekte, anlaşmazlıklar çözülememekte, icralar tıkanmaktadır (İbrahimhakkıoğlu 1996).

Ülkemizde yapılan kamuoyu araştırmaları ve göz­lemler sonucu yargın işleyiş süreci ile ilgili nedenler aşağıdaki gibi özetlenebilir:

•   Siyasal etki, baskı ve tartışmalar hakimler ve savcıların çalışmalarını zorlaştırmakta; hakimlerin ba­ğımsızlığı zedelenmektedir.

•   Yargılama çok yavaş işlemekte, uyuşmazlık sa­yısı artmakta, dosya sayıları giderek kabarmaktadır.

•   Teknik altyapı noksanları giderilememiştir. Bi­na, araç, gereç yetersizlikleri, yargılama işlevinin etkin bir şekilde yürütülmesine engel teşkil etmektedir.

•   Personel sorunları da kaliteli eleman sağlama a-çısından çözümlenememiştir.(TÜSİAD 1998).

Türkiye'de 1994 yılı itibariyle mahkemelerdeki iş dağılımı, ceza mahkemelerinde 2.408.593, hukuk mah­kemelerinde 2.287.874 olmak üzere toplam 4.696.467'dir. Yargılamalarda taraf olan kişi sayısı 5.861.455'tir. Basit bir hesaplamayla, ülkemizde her 10 kişiden biri mahkemeliktir, her iki aileden birinin mah­kemede işi vardır (Öney 1996).

Ülkemizde, 1995 yılı itibariyle, 3.145 mahkeme mevcuttur. Kurulması gereken mahkeme sayısı ise 3.101 'dir. Yine, 1995 yılı itibariyle,yurdumuzda,9.408 hakim ve cumhuriyet savcısı kadrosu vardır. Bu kadro­nun 7.404'ü dolu, 2.004'ü boştur. Ancak, mahkemelerin ihtiyaç duyduğu ek kadro sayısı 8.339'dur. Mahkeme­lerde yardımcı personel açığı ise hat safhaya ulaşmıştır. 1995 yılı itibariyle, 12.343 zabıt katibi kadrosu mev­cuttur. Bunun 10.973'ü doludur. Olması gereken zabıt katibi sayısı ise 49.484'tür (Öney 1996).

Yapılan hesaplamaya göre, ceza mahkemelerinde ortalama olarak bir dava, 1994 yılı itibari ile, 175 gün­de, hukuk mahkemelerinde 191 günde sonuçlanmakta­dır. Ancak bu bilgiler matematiksel olarak doğru ise de; hasımsız veraset, trafik davaları gibi bir celsede biten davalar bu ortalamaları epeyce azalttığından, bahsedi­len süreler görecedir.

Yargı erkinin yerine getirmekte olduğu iş ve hiz­metlerdeki performans düzeyi bireyler arasında hukuk­sal uyuşmazlıklarda hakkın ve adaletin yargı organları aracılığıyla tam ve güvenilir bir şekilde ortaya çıkarıl­masında yetersiz kalmakta ve kararın kesinleşmesinin oldukça uzun süre alması -adalet yerini bulsa bile- elde edilen hukuki kazanımın anlamını yitirmesine yol aç­maktadır.

Davaların geç sonuçlanması önemli sorunlar do­ğurmaktadır. Pek çok kimsenin, yıllarca mahkemelerde uğraşmaktan çekinmesi yüzünden, karşı tarafın haksız­lığına istemeye istemeye boyun eğmesine veya elveriş­siz koşullarda sulh olarak hakkının büyük kısmından vazgeçmesine neden olmaktadır. Hak tanımaz kişiler karşı tarafın hakkını aramaktan çekineceğini hesaba katarak kolaylıkla başkasının hakkını çiğneme cesareti­ni kendilerinde bulmaktadırlar. Vatandaş adaleti sağla­mada haklının sığınacağı merci olan mahkemelere baş­vurmaktan maalesef uzaklaşmakta, birtakım kanun dışı yollar ve kanun dışı kişiler ortaya çıkmaktadır. 

Ceza adaletinin yerine getirilmesinde gecikme ve davaların uzaması kadar sosyal yönden zararlı olan ve bir ülkede kanunsuzluk ve suçluluğun yaygınlaşmasına neden olan başka bir etken yoktur. Ceza adaleti hızlı ve etkili olmayınca, cezanın önleyici etkisi ortadan kalk­makta, insanlarda suç işlemekten kaçınma hususundaki hassasiyet yok olmakta ve daha çok suç ile daha çok dava karşımıza çıkmaktadır. Dolayısıyla bir kısır döngü yaratılmaktadır. 

Mahkemelerde iş yükünün altından kalkılamaz hale gelmesinin başlıca iki nedeni vardır: Birincisi, sosyal ve ekonomik yapıda meydana gelen değişimlerle ilgili­dir. Hızlı nüfus artışı, kırsal kesimden büyük şehirlere yoğun göç, sanayi ve ticaretin gelişmesi, ekonomik hayattaki hızlı değişim ve gelişim, enflasyonun çok hızlı yükselmesi gibi etkenler, sosyal yapının zedelenmeşine ve anlaşmazlıkların süratle artmasına neden olmaktadır. Anlaşmazlıklardaki bu artış doğrudan mah­kemelerin iş yükünü etkilemektedir. 

İkincisi, yargı sistemimizin eksikliklerinden kay­naklanan nedenlerdir. Yukarıda, adalet sistemimizin personel yetersizliği nedeniyle içinde bulunduğu vahim durum rakamlarla aktarılmıştı. Personel yetersizliğinin yanı sıra, çağın teknolojisinin mahkemelerimizde kul­lanılmaması da dava süresini uzatan ve iş yükünü artı­ran bir başka etkendir. Ayrıca ulaşım ve haberleşmede­ki sürat ve gelişen teknolojiye rağmen usul kanunların­daki sürelerin aynen muhafaza edilmesi bir başka et­kendir. Anlaşmazlık konusuna ve bunun çözümüne doğrudan ya da dolaylı etkisi olmadığı ilk bakışta anla­şılan ve delil değeri bulunmayan belgelerin dosyaları kabarıklaştırması ve sonuçta davayla ilgili bilgi ve bel­gelere güç ve geç ulaşılmasına yol açması bir diğer nedendir (Detaylar için Bkz. Onur 1996). 

Ceza sisteminin ana amacı mümkün olduğu kadar geniş bir kesimin uygulamadaki ceza hukuku uygula­malarını sağlamak, dolayısı ile suçluluğu azaltmaktadır. Bundan çıkarılacak sonuç; devletin ceza yaptırımı uy­gulaması ancak iki amacı olduğu takdirde meşrudur: İlki suçun azaltılması, diğeri ise ceza yasalarına riayeti sağlamak. Bu amaçlardan yalnızca biri ön plana çıkarı­larak ceza yaptırımı uygulanması önemli bir hatadır. Ülkemizde, ceza davalarında bir kısım cezaların miktar itibariyle çok az ve caydırıcılıktan uzak olduğu iddia edilebilir. Buna bağlı olarak suç işlenmesi ve yeni da­vaların mahkemeye gelmesi engellenememektedir. 

Türkiye'de yargının içine düştüğü bu açmazların ö-nemli olumsuz sonuçları ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu olumsuz sonuçları YAŞAMIŞ şöyle özetlemektedir: "Her şeyden Önce hukukun üstünlüğü ilkesi ve hukuk devleti kavramı giderek içi boş ve anlamsız ifadelerle dolu parlak ve süslü kavramlar şekline dönüşmektedir. İkincisi, yargının bireyler arasındaki ilişkileri düzenle­mede yetersiz kalması boşluğu doldurmayı amaçlayan birtakım "silahlı ve zorba güçlerin" maddi karşılığını almak üzere devreye girmesine yol açmaktadır. Bu ge­lişme "çek-senet mafyası" gibi isimler alabilen ve var­lıkları hiçbir zaman yadsınamayacak olan  yasa dışı sosyo-ekonomik kurumsal yapıların ortaya çıkması ile sonuçlanmıştır. Üçüncüsü, bu gibi yasa dışı grupların etkinliklerinin sonuç verdiğini gören bazı kişiler yargı yoluna başvurma yerine "ihkakı hak" yöntemini, yani hakkı bizzat kendi güçlen ile elde etmeyi, daha geçerli bir çözüm yolu olarak görmeye başlamışlardır. Bu du­rum toplumsal kaosu giderek daha da artıran ve kamu düzenini ve güvenliğim tehlikeye düşüren özellikleri içinde barındırmaktadır. Dördüncüsü, ve belki de en önemlisi, yargının etki gücünün azalması yargının te­mel bireysel hak ve özgürlükleri koruma ve güvence altına alma işlevinin ortadan kalkmasına neden olmaktadır. İnsanlığın sosyo-politik ve hukuksal geçmişi bi­reyin temel hak ve özgürlüklerinin sürekli olarak eko­nomik ve siyasal güç odakları tarafından baskı altına alınmak   istendiğini   göstermektedir.   Günümüzün   en geçerli siyasal rejimi olan demokratik siyasal rejimlerin -türü ne olursa olsun- bugün ulaşmış oldukları düzeyin, aslında, temel insan hak ve özgürlüklerini korumak için tarih boyunca geliştirilmiş kurumsal yapıların toplamı ve bütünü olduğu görülmektedir. Uzun bir gelişme çiz­gisine sahip olan bu kurumların yaşamsal öneme sahip olanlanndan biri yargıdır. Yargının insan hak ve öz­gürlüklerini güvence altına almada ve korumada içine düşeceği sıkıntılar demokratik rejimin işlerliğini önemli başarısızlıklarla karşı karşıya bırakacaktır. Sonuncusu, devleti devlet yapan en önemli işlevlerden birisi olan adaleti gerçekleştirme işlevinin yara alması her şeyden önce devletin varlık nedeninin sorgulanması ile sonuç­lanacaktır. Çağdaş ve gelişmiş bir demokrasi olmayı hedefleyen bir toplumun böyle bir sorgulama ile karşı karşıya kalması gerçekleştirilmek istenen hedefin geri­sine düşmekle eş anlamlı olacaktır" (Yaşamış  1996: 305).